На зарплати чиновників щороку йде близько 80% усіх видатків держбюджету, призначених органам держуправління.
Наступного тижня, наприклад, мають бути обрані нові керівники податкової та митної служб. Їхні оклади становлять 24 тис. грн, разом із усіма доплатами вони отримуватимуть щомісяця по 60 тис. Якщо порівнювати із середньою по Україні зарплатою у 9 тис., — непогано, але якщо порівняти із мільйонними корупційними ризиками, з якими керівники митниці та податкової стикаються щодня, картина виходить сумна. У Мінфіні, який курує реформу ДФСУ, розводять руками, мовляв якщо ми підвищимо оклади керівникам, доведеться підвищувати заробітні плати і решті співробітників відомств, а їх навіть після реформування служб буде близько 40 тис. Що вже казати про решту центральних органів виконавчої влади, які також очікуватимуть збільшення зарплат.
І коли починаєш розбиратися в суті проблеми, усвідомлюєш, що ключовий елемент реформи державної служби — прозорість і зрозумілість зарплат чиновників — відсутній узагалі. У системі бардак таких масштабів, що навіть дивно, чому керівникам податкової та митниці не змогли встановити більших окладів.
Стратегія реформування державного управління України на 2016–2020 рр., що окреслює засади реформи держуправління, розпочатої 2016-го, серед основних пріоритетів визначає підвищення заробітної плати державних службовців до конкурентоспроможного рівня відповідно до показників загального ринку праці. Та, попри два повні роки реалізації реформи, держуправління досі не може і ще довго не матиме змоги конкурувати із ринком. Здібні працівники підуть працювати у приватні компанії за більші гроші, оновлення кадрів відбуватиметься вкрай мляво, а на посади раз у раз приходитимуть люди, що працюватимуть не лише заради легальної зарплати, а й задля корупційного бонусу. Враховуючи, що брак кваліфікованих співробітників уже відчутний на ринку праці, реформа мала би прискоритися, адже, витрачаючи чималі кошти на чиновницькі зарплати, суспільство чекає від держапарату якісних або принаймні задовільних послуг. Та де там. Ми спостерігаємо не просто гальмування змін, а й відкіт до попередніх практик.
Умови оплати праці чиновників досі лишаються непрозорими, а законодавство, що їх визначає, — суперечливим у багатьох аспектах і все ще потребує вдосконалення. Такий висновок можна зробити, проаналізувавши звіт Рахункової палати, яка досліджувала використання коштів держбюджету на оплату праці працівників органів держуправління.
У 2016-му, на початку реформи, коли суспільний запит на зміни був значним, держапарату вдалося скоротити чисельність працівників на 23,5%, з 259 тис. осіб до 198 тис., а видатки на їхні зарплати — на 11% (з 10,7 млрд грн до 9,5 млрд). Крім того, завдяки прийняттю нового Закону "Про державну службу" відбулася низка нормативних змін, які дійсно розв'язали існуючі на той час системні проблеми в оплаті праці працівників та усунули як міжвідомчі диспропорції в рівнях оплати праці держслужбовців, так і диспропорції між центральним апаратом і територіальними органами. Але імплементували положення нового закону дуже повільно і спорадично. Планування видатків на оплату праці все ще потребувало вдосконалення, як і перелік посад, на які поширюється дія нового закону про держслужбу. Крім того, не було досягнуто ключової мети — забезпечення домінуючої ролі посадового окладу із скороченням у структурі заробітної плати частки інших додаткових і стимулюючих виплат, а також формування структури заробітної плати за принципом рівної оплати за однакову роботу. На початку 2019-го стан справ не змінився, а у певних аспектах навіть погіршився.
"Непрозоре планування видатків продовжує створювати диспропорції в умовах оплати праці працівників різних органів державного управління та дає можливість утворювати значну економію фонду оплати праці, зменшуючи при цьому частку основної заробітної плати. Всеохоплюючий кількісний облік посад працівників органів державного управління, включаючи посади державної служби, не забезпечується. Не досягнуто визначеного Стратегією реформування пріоритету в частині забезпечення домінуючої ролі посадового окладу у середній заробітній платі державного службовця з метою запобігання встановленню роботодавцем розміру заробітної плати на власний розсуд і зниженню ризику політизації державних службовців, — йдеться у звіті Рахункової палати. — Значною мірою це зумовлено недоліками у нормативно-правовому забезпеченні питання оплати праці працівників органів державного управління, яке є суперечливим у багатьох аспектах і має суттєві прогалини".
Заробітна плата державного службовця складається з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг державного службовця та премій. За додаткове навантаження при виконанні обов'язків відсутнього колеги можна отримати ще 50% від його посадового окладу. А надбавки за ранг і вислугу років також можуть становити до 50% посадового окладу держслужбовця. При цьому загальний розмір премій, які може отримати державний службовець за рік, не повинен перевищувати 30% фонду його посадового окладу за рік. А фонд преміювання держоргану має встановлюватися у розмірі 20% загального фонду посадових окладів за рік та економії фонду оплати праці.
Крім того, стратегія реформи визначала, що співвідношення між посадовим окладом і розміром премії у середній заробітній платі державного службовця вже у 2019 р. мало б бути не менш як 70% і не більш як 30%. Це потрібно для того, щоб роботодавець не мав змоги маніпулювати розмірами зарплат співробітників, що доволі легко робити, якщо на премії та надбавки, які можна дати або не дати, припадає 70% зарплати. І це, до речі, не революційна ідея, вона зустрічається у цілій низці концептуальних і програмних документів починаючи з 1998 р. На рівні ідеї вона поки що і залишається.
А з приходом у штати органів влади фахівців-реформаторів диспропорція між частками посадового окладу та інших додаткових і стимулюючих виплат у зарплатах почала лише зростати. Реформатори у міністерствах, секретаріаті КМУ та низці інших центральних органів отримали право на спеціальні умови оплати праці, хоча законом вони не передбачені. Їхні надбавки "за реформування" почали у 3,5–5 разів перевищувати їхні посадові оклади. Наприклад, граничний розмір надбавки держсекретаря міністерства або керівника держоргану, долученого до реформування, відповідно до урядової постанови (від 18 січня 2017 р. №15) коливався від 45 до 55 тис. грн. Лише надбавки. Експерт-реформатор з директорату або генерального департаменту отримав надбавки від 30 до 40 тис. грн щомісяця. І якби ми щодня спостерігали невпинний поступ реформ, хай не в усіх, але у ключових сферах держуправління, то відчуття ошуканості не виникало б. Але відсутність реформ досі лишається головною претензією до влади, зокрема й реформи державної служби. Бо за таких умов співвідношення окладу до надбавок у 70/30 ми взагалі ніколи не досягнемо.
До того ж не варто забувати, що у державі завжди є рівні і рівніші, дія Закону "Про державну службу" не поширюється на президента та голову його адміністрації, членів уряду, голову та членів Нацради з питань телерадіомовлення, голів АМКУ, Фонду держмайна, НАЗК, Рахункової палати, ЦВК, решти державних колегіальних органів, а також на співробітників патронатних служб. Їхні оклади та надбавки взагалі не вкладаються у якісь норми чи тарифні сітки.
І вибратися із пастки надбавок і премій уряд навіть не планує. Наприкінці 2016-го Мінфін провів таке собі "коригування умов оплати праці", але замість скорочення додаткових і стимулюючих виплат він зменшив базу для визначення мінімального розміру посадового окладу рядових держслужбовців з мінімальної заробітної плати до прожиткового мінімуму для працездатних, тобто з 3200 грн до 1600, відповідно, вдвічі зменшилася частка посадового окладу в обсязі зарплат рядових службовців. У 2018-му "коригування" знов визначило, що базою для розрахунку має бути не мінімальна зарплата (тепер уже 4173 грн), а прожитковий мінімум для працездатних (1762 грн). Решту додаємо надбавками та преміями. Пріоритет пріоритетом, але поспішати не треба, з 1998-го чекав на виконання і ще почекає "надцять" років.
При цьому є у державі органи, які без проблем уникають будь-яких коригувань. Так, посадовий оклад голови НКРЕКП (ч. 4 ст. 12 ЗУ №1540) — 50 мінімальних зарплат, члена комісії — 40 МЗП, керівника підрозділу центрального апарату або територіального органу — від 25 до 10 МЗП. Не прожиткового мінімуму, як у решти смертних. У результаті 2017-го посадовий оклад голови Нацкомісії у 8,5 разу перевищував бюджетні розрахунки Мінфіну, а 2018-го — у 7 разів.
Паралельно з цим уже 13 разів вносилися зміни до урядової постанови №15 (від 18 січня 2017 р.), яка затверджує Схему посадових окладів на посадах державної служби. Спочатку на 10% підвищили посадові оклади держслужбовців ВРУ, адміністрації президента, апарату РНБО, СКМУ, Конституційного суду і Державної судової адміністрації. Потім на 20% підвищили посадові оклади працівників Мін'юсту, які здійснюють експертизу нормативно-правових актів, і держслужбовців, що опікуються кібербезпекою. Далі вже на 45% підняли працівникам апаратів ВРУ, АП, РНБО та СКМУ. Потім на 20% підвищили оклади службовцям міністерств. А далі секретаріату Конституційного суду, Нацагентству з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних злочинів, Держенергонагляду тощо. Цей процес не зупиниться ніколи, а головне, він не наближає процес визначення та нарахування зарплат у держсекторі до прозорості та зрозумілості. Ручне керування і домовленості ведуть реформу у зворотний бік, повертаючи все те, з чим мав би боротися новий Закон "Про державну службу" .
А разом з реформою почекають і звичайні держслужбовці, яким не пощастило стати вправними керівниками і головами, реформаторами чи залученими експертами. Ті самі звичайні виконавці, які мають на практиці втілювати започатковані владою реформи. Ті, яких у системі понад 70% від усіх співробітників. Ті, кому зазвичай докоряють, що "реформи забуксували на місцях".
І попри декларації та благі наміри, міжпосадові диспропорції в оплаті праці держслужбовців лише зростають, окремі держоргани отримують особливі умови, частки додаткових і стимулюючих виплат у структурі зарплат зростають, жодних натяків, що проблему почнуть вирішувати хоча б цього року, немає. Мінсоцполітики досі розробляє та подає на затвердження уряду схему посадових окладів держслужбовців не до, а після прийняття держбюджету, виходячи не з потреб у фінансуванні, а з його наявного обсягу, до того ж без урахування відповідних коефіцієнтів підвищення для працівників окремих держорганів. У результаті в процесі виконання видаткової частини держбюджету виникають суттєві відхилення фактичних даних від планових показників та міжвідомчі й міжпосадові диспропорції в умовах оплати праці, а встановлені законодавством вимоги щодо співвідношення часток посадового окладу та інших додаткових і стимулюючих виплат не виконуються взагалі.
При цьому для розрахунків використовується не фактична чисельність співробітників, а гранична, затверджена урядом. Що взагалі ставить під сумнів обґрунтованість будь-яких розрахунків. Проблему намагаються вирішити з 2016 р. або роблять вигляд. На думку Мінфіну, зарадити могла б інтегрована інформаційна система управління людськими ресурсами на держслужбі, яка дозволила б оперативно моніторити чисельність працівників у тому чи іншому держоргані. Система мала б запрацювати ще у першому кварталі 2018-го, але не склалося. За останніми планами уряду, її старт перенесено на перший квартал 2021-го. Задовго як для проекту, що фінансується навіть не за кошти держави, а за грант, отриманий від МБРР. Але навіть якщо система запрацює, нехай і з 2021 р., вона не забезпечить стовідсоткової достовірності даних. По-перше, вона не передбачає обліку працівників державних органів, що не належать до центральних або місцевих органів виконавчої влади. По-друге, її не буде впроваджено у ряді державних колегіальних органів, зокрема, у ЦВК, РНБО, нацкомісіях, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах. По-третє, її не встановлять у новостворених інституціях, яких за роки "плідних" реформ виникло чимало, — Нацслужбі здоров'я, Держслужбі морського та річкового транспорту, Міністерстві у справах ветеранів, новостворених податковій і митній службах, наприклад.
Після одномоментного скорочення на початку реформи кількість держслужбовців знову почала зростати. На початок 2017-го на держслужбі в Україні працювало 222 тис. осіб, на початок 2018-го — майже 225 тис., на 1 січня 2019-го — вже 226,5 тис. Кожне коло покращень призводить до того, що штат держслужбовців розширюється. Проблему хотіли вирішити, провівши функціональне обстеження органів держуправління, аби знайти шляхи більш ефективної оптимізації ресурсів. Його результати мали би бути готові у другому півріччі 2017-го. Але і його перенесли — спочатку на кінець 2019-го, а потім узагалі на четвертий квартал 2020-го. Дійсно, куди поспішати. Хай зростає держапарат. А разом з ним і зарплатні проблеми держслужбовців. Порівняно із 2016-м видатки держави на зарплати чиновників підвищилися у 2,3 разу. Але коштів у держави не більшає, і для того, щоб годувати численних керівників і голів, треба урізати пайку рядовим спеціалістам.
Посадові оклади держслужбовців поділяють на дев'ять груп — від керівників, які входять до першої групи, до звичайних спеціалістів з дев'ятої групи. Посадовий оклад 1-ї групи не може перевищувати семи мінімальних розмірів посадового окладу 9-ї групи, аби хоч якось дотримуватися справедливості. Але це в теорії.
Кілька цифр для порівняння. У 2017-му мінімальний оклад 9-ї групи становив 1723 грн (підвищили аж на 25%), тоді як 1-ї групи — 12061. У 2018-му мінімальний оклад 9-ї групи становив уже 2643 грн, а 1-ї — 18000. Ніби справедливо, але у 1-ї групи є численні надбавки, яких немає у провідних чи головних спеціалістів, а головне, 1-ша група залюбки сама собі виписує премії за визначні досягнення на держслужбі, а 9-та не має на це повноважень.
Якщо порівнювати із 2018-м, то поточного року посадовий оклад керівника державного органу (1-ша група) підвищився на 6 тис. грн (33,3%), генерального директора директорату чи керівника департаменту (4-та група) — на 2,5 тис. (21%), керівника відділу у складі департаменту (6-та група) — на 1,1 тис.(12,4%), а головного спеціаліста (7-ма група) — лише на 500 грн (6,7%), провідного спеціаліста та спеціаліста — (8-ма і 9-та групи) — на 310 грн (5,6%). І втримати цих людей на роботі, конкуруючи із ринком, який пропонує середню зарплату 9 тис. грн, неможливо. Як неможливо знайти чесного керівника податкової або митниці на 60 тис. грн, або гарантувати його сумлінну роботу насамперед в інтересах держави, якщо з цих 60 тис. оклад — лише 24 тис., а решту можна використовувати як плече для маніпуляцій. І виникає чимало запитань до уряду, який, реалізуючи з 2016-го реформу, примудряється досягати протилежних результатів, погіршуючи ситуацію, а потім розводить руками: "Ми хотіли б, але не можемо, бо система так не працює".
Редактор відділу економіки DT.UA
