Гроші з центру на місця: як діє фінансова децентралізація
Рік тому Україна оголосила курс на децентралізацію. «Факти» продовжують цикл матеріалів, щоб зрозуміти, що це за явище, як Україна житиме в нових умовах і що зроблено для того, аби повноваження передали «на місця». На черзі – децентралізація фінансова.
Реформа міжбюджетних відносин, або фінансова децентралізація, закладалась в концепції реформування місцевого самоврядування. У прийнятому плані заходів від 1 квітня 2014 були пункти про внесення змін до бюджетного і податкового кодексу, які прийняли наприкінці грудня минулого року. Тож 2015 рік для України розпочався з новою системою розподілу фінансів попри те, що територіальні громади так і не були створені.
Про суть змін у бюджетному кодексі і дію фінансової децентралізації на прикладах «Фактам» розповів директор Центру аналізу та розробки законодавства Асоціації міст України Олександр Слобожан. Далі - пряма мова
2015 рік: фінансові зміни
Раніше в нас була централізована система – всі кошти збиралися «знизу», передавалися нагору і діяли по так званим видаткам. З місцевих бюджетів на користь державного бюджету вилучались 100% коштів.
З січня цього року вирівнювання відбувається не по видатках, а по доходах, з урахуванням індексу податкоспроможності територій по двом базовим податкам: на доходи фізичних осіб і податку на прибуток. Тобто береться загальний показник податку на доходи фізичних осіб за рік, ділиться на населення, виводиться на середній по країні по кожній території.
Якщо ви – мер міста, і у вашому бюджеті показник доходів вище середнього, то у вас забирають не 100% коштів, як було раніше, а 50%. Наприклад, по всій країні заробляють 100 гривень, а ви заробили 200. 100 гривень заберуть, але не в центр, а «по реверсу», в інші міста.Тобто на гроші впливає не центр, а суто математика.
Якщо ж ви заробили менше цього показника, то кошти додадуть, але лише 80% від реальної потреби. Ця система стимулює тих, хто гарно працює до ще більш продуктивної праці. А ті, хто працює погано, розуміє – держава не надасть їм 100% необхідних коштів. На 20% їм потрібно проводити заходи оптимізації, працювати з інвесторами і т.д.
Фінансова автономія – міста самі планують свої доходи і видатки
Раніше у Міністерстві фінансів, умовно кажучи, 2-3 чиновники планували на всю країну показники доходів і видатків. Якщо вони помилились, то помилка транслювалась на всю країну. Це призвело до того, що в нас виросли показники кредиторської заборгованості в органах місцевого самоврядування і борг до 20 мільярдів по середньостроковим позикам (це різниця між доходами і видатками – коли вона була занадто велика, казначейство за рахунок інших видатків покривало цей розрив). Наприклад, у 2013 році план Мінфіну не виконали на 68% місцевих бюджетів.
Зараз відомство не втручається в цей процес, кожне місто і область планує видатки і доходи самостійно. Тобто якщо ви спланували свою дохідну і видаткову базу погано – то самі відповідаєте за це, не киваючи на «центр».
Податкова система
Податки, які будуть йти до місцевого бюджету (йдеться про місто обласного значення): 60% податку на доходи фізичних осіб
25% екологічного податку
5% акцизного податку з реалізації підакцизних товарів
100% єдиного податку
100% податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт)
Місцеві запозичення – реальний доступ до ринку позикових капіталів
Раніше здійснювати зовнішні запозичення могли лише ті міста, які мали мільйонне населення. Тепер брати позики напряму у таких структур, як Європейський банк реконструкції та розвитку, Корпорація НЕФКО та у інших кредиторів, які надають кошти з низькими процентними ставками, можуть обласні центри, а також міста з населенням у 300 тисяч. Таких міст наразі 182.
Раніше було так – ти знайшов будь-якого інвестора, уклав з ним угоду про місцеве запозичення, ви заключили договір, що будете, наприклад, модернізувати школу. Передаєш у Мінфін і Міністерство економічного розвитку ці документи, а там кажуть, що «треба чекати». Період очікування міг тривати від шести до восьми місяців. Це невигідно інвесторам – гроші не можуть лежати весь цей час мертвим вантажем, вони мають працювати.
Зараз система діє інакше. Якщо я знайшов інвестора і передаю дані в Мінфін для внесення в реєстр, у відомства є лише місяць, аби погодити їх або відмовити. Якщо за цей час вони нічого не відповіли, запозичення вважається автоматично погодженим. Якщо Мінфін хоче відмовити, то він має чітко аргументувати свою відповідь.
Проблеми із фінансовою свободою
Перші два місяці ми бачили неготовність людей працювати з новою системою. Через те, що раніше за все начебто відповідало Міністерство фінансів, інші профільні міністерства були розслаблені – «Мінфін все запланував, там краще порахують». Наприклад, Міністерства охорони здоров’я і освіти пішли на канікули у січні на 15 днів. Це призвело до того, що на початку лютого ані освітяни, ані медики не отримали зарплатні.
Бюджетний кодекс передбачає, що субвенції розподіляються профільними міністерствами. Мінфін їх запланував, все порахував за них, розробив формулу – вони мали лише затвердити свої порядки, щоб кошти потрапили на місця. А вони пішли відпочивати. Через це порядки були затверджені лише на початку лютого, а гроші люди взагалі отримали тільки в кінці місяця.
Територіальні громади
Наразі відбувається лише перший етап впровадження фінансової децентралізації – він зачепив міста обласного значення, обласні та районні бюджети – це головні норми, які були внесені в Бюджетний кодекс. Він створює стимули до об’єднання територіальних громад.
У нас приблизно 12 тисяч місцевих бюджетів – прямі міжбюджетні трасферти мають лише 669 з них. Система діє так: центральний бюджет виділяє кошти на область, вона – на район, а райони – на міста районного значення, селища й села. Ідея в тому, щоб скасувати посередників, аби кожна громада мала прямий вихід на центральний бюджет.
Бюджетний кодекс ставить на один ряд місто обласного значення і об’єднану громаду. Коли громади об’єднаються, вони отримають ті ресурси і повноваження, які зараз вже мають міста обласного значення. Після об’єднання населені пункти вийдуть з підпорядкування району і отримають прямі відносини з держбюджетом.
«Особливі території»
Норми закону діють на всій території України. На тій її частині, яка зараз не контрольована, діють інші закони – про тимчасово окуповані території, або військово-цивільні адміністрації. Зрозуміло, що під них розраховується баланс надходжень, але по факту туди кошти не йдуть і вони звідти не збираються – це принцип нульового вирівнювання.
Записала Аліна Швидко
