Города областного значения: возможность – путь к присоединению
1Далее по тексту – проект Закона о присоединении.
Об обосновании принятия проекта Закона о присоединении
Говоря об обосновании принятия проекта Закона о присоединении, обратимся к пояснительной записке, которая была составлена к нему.
Итак, в ней отмечается, что объединение территориальных общин городов областного значения с другими территориальными общинами не осуществляется из-за объективного нежелания городских глав и городских советов городов областного значения, представляющих преимущественно очень большие или большие территориальные общины, идти на новые местные выборы для объединения с малыми сельскими, поселковыми территориальными общинами.
Для решения указанной проблемы проектом Закона о присоединении предлагается распространить на территориальные общины городов областного значения порядок присоединения к способным объединенным территориальным общинам других территориальных общин без проведения первых выборов в городской совет. Для этого указанным проектом Закона предлагается приравнять территориальные общины городов областного значения к способным объединенным территориальным общинам.
Помимо прочего, в пояснительной записке отмечается, что территориальные общины городов областного значения во всех случаях являются способными территориальными общинами и служат основой формирования новых территориальных общин. Поэтому приравнивание их к способным объединенным территориальным общинам является оправданным.
Соответствующую позицию по этому поводу в свое время высказал и Первый заместитель Министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины Вячеслав Негода. Он, в частности, отмечал: «... сегодня у городов областного значения есть желание сплотить вокруг себя соседние сельские и поселковые советы и стать центром объединенной общины без лишних бюрократических процедур. Есть желание присоединиться к крупным городам и у значительного количества окружающих местных советов. Итак, поддержку Комитетом2 указанного законопроекта считаю правильным решением, которое соответствует общей концепции децентрализации – дать всем общинам максимальные возможности для развития и оказания качественных услуг своим жителям»3.
2Речь идет о профильном Комитете по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления, который в июне этого года рекомендовал Верховной Раде Украины по результатам рассмотрения в первом чтении принять за основу и в целом как Закон указанный проект закона.
3Больше информации см. по ссылке: http://decentralization.gov.ua/news/5793
Высказался по этому законопроекту и Вице-премьер-министр – Министр регионального развития, строительства и ЖКХ Украины Геннадий Зубко, который отметил: «Принятие Парламентом за основу законопроекта № 6466 относительно добровольного присоединения территориальных общин сел, поселков к территориальным общинам городов областного значения даст возможность двигаться и развиваться стране, которая строит фундамент за счет создания новых общин. Общин, имеющих полномочия, ресурсы и самое главное – ответственность».
Таким образом, можем говорить о том, что «зеленый свет» был дан дальнейшему внедрению процесса объединения территориальных общин благодаря принятию проекта Закона о присоединении. Остается только дождаться его окончательного принятия и подписания Президентом Украины. А пока что приведем, какие именно нормы предлагается изменить в Законе Украины от 05.02.15 г. № 157-VIII «О добровольном объединении территориальных общин»4.
4Далее по тексту – Закон № 157.
О проекте Закона о присоединении
Для тех, кто еще не нашел времени ознакомиться с указанным законопроектом, сразу отметим, что изменения предлагаются по своему объему незначительные. Всего лишь предполагается разд. IV «Заключительные положения» Закона № 157 дополнить пунктом 31 следующего содержания:
«31. Признать, такими, что являются способными объединенными территориальными общинами для случаев, предусмотренных статьями 81 – 83 этого Закона, территориальные общины городов республиканского, Автономной Республики Крым, областного значения».
Таким образом, если проект Закона о присоединении будет принят во втором чтении, мы получим новую редакцию разд. IV «Заключительные положения» Закона № 157, что, в свою очередь, должно разблокировать процесс формирования способных территориальных общин вокруг городов областного значения.
Теперь несколько слов о том, в чем именно сегодня заключается блокирование. Для этого достаточно обратиться только к ст. 81 Закона № 157, часть первая, которая четко предусматривает возможность добровольно присоединиться только к объединенной территориальной общине, признанной способной.
Приведем ее содержание:
«Добровольно присоединиться к объединенной территориальной общине, признанной способной, в соответствии с частью четвертой статьи 9 этого Закона, имеет право смежная сельская, поселковая территориальная община, которая в соответствии с перспективным планом формирования территорий общин Автономной Республики Крым, области принадлежит к этой объединенной территориальной общине».
В свою очередь, напомним, что в соответствии с ч. 4 ст. 9 Закона № 157 признание объединенной территориальной общины способной, на сегодня осуществляется Кабинетом Министров Украины, при условии ее образования в порядке, установленном разд. II этого Закона, вокруг населенного пункта, который определен перспективным планом формирования территорий общин АР Крым, области как административного центра объединенной территориальной общины, а также если количество населения объединенной территориальной общины составляет не менее половины численности населения территориальных общин, которые должны были войти к такой объединенной территориальной общине в соответствии с перспективным планом формирования территорий общин АР Крым, области.
Соответственно, если по состоянию на сегодня, территориальные общины городов областного значения не имеют статуса способной территориальной общины, то нет и возможности «запускать» процесс добровольного присоединения к ним.
Опять же, если все же проект закона (который нами рассматривается) будет принято, можно говорить о том, что территориальные общины городов областного значения получат статус способных в соответствии именно с этим Законом и необходимости в принятии распоряжения КМУ о признании их способными не будет.
То есть уже со дня вступления в силу указанного Закона можно будет начинать процесс присоединения к городам областного значения, но опять же, с соблюдением требований ст. 81-83 Закона № 157. О нюансах процедуры добровольного присоединения мы уже неоднократно писали на страницах нашего издания, а именно: обращали внимание на то, кто может быть субъектом инициирования присоединения.
Но здесь возникает, по меньшей мере, один вопрос, который может возникнуть в случае, например, такой ситуации: смежные территориальные общины начнут инициировать процесс добровольного присоединения к уже признанным способным территориальным общинам городов областного значения, а совет такой общины откажет в присоединении. Что дальше? На сегодня Закон № 157 не содержит ответа на этот вопрос. Поэтому можно говорить о том, что на этом процесс присоединения и закончится без каких-либо последствий для территориальной общины города областного значения.
Также напомним, что процесс добровольного присоединения к территориальной общине города не предусматривает проведение дополнительных выборов в городской совет, в который планируется присоединение.
Это четко предусмотрено и Законом № 157, и Законом Украины от 14.07.15 г. № 595-VIII «О местных выборах»5.
5Далее по тексту – Закон № 595.
Так, в ч. 8 ст. 83 Закона № 157 определено, что в случае принятия сельским, поселковым советом решения о присоединении к объединенной территориальной общине, председатель сельской, поселковой объединенной территориальной общины обращается в Совет министров Автономной Республики Крым, областную администрацию с предложением обратиться в Центральную избирательную комиссию для принятия ею решения о назначении дополнительных выборов депутатов сельских, поселковых советов от территориальной общины, которая присоединилась, в установленном законом порядке.
Как видите, в этой статье о соответствующем обращении городского головы по поводу назначения дополнительных выборов не идет. Собственно такую возможность не предоставляют и соответствующие статьи Закона № 595. Чтобы в этом убедиться, достаточно обратиться к ч. 6 ст. 2, ч. 1 ст. 3, ч. 6 ст. 11 ч. 6 ст. 14 ч. 5 ст. 16 указанного законодательного акта.
Напоследок отметим, что, по мнению многих специалистов, законопроект (который мы рассматривали) является чисто техническим, так как исправляет ошибку, допущенную при принятии закона о добровольном присоединении общин, из которого выпала норма, которая позволяла присоединяться общинам к городам областного значения по упрощенной процедуре.
Декабрь, 2017 / № 12
Автор: Брусенцова Я., директор Департамента изданий для публично-правовой сферы, главный редактор газеты «Местное самоуправление», юрист
