ВЛАДИМИР ГРОЙСМАН: «Ждать начала реформы не нужно — она уже началась!»

В. Г.: Реформирование местного самоуправления — безотлагательная необходимость для Украины. Это одна из тех реформ, которые реально изменят страну. И я пришел в Правительство именно ради того, чтобы провести реформу местного самоуправления. Уже за месяц с начала нашей работы мы смогли, опираясь на наработки отечественных и международных экспертов, подготовить Концепцию реформы. И тот факт, что она уже одобрена Правительством, подтверждает, что у нынешнего руководства Правительства присутствует реальная политическая воля внедрить реформу — чуть ли не в первый раз за годы независимости Украины.

Но мы должны действовать согласно действующему законодательству, и сегодня критическим является внесение соответствующих изменений в Конституцию Украины, ведь именно там зафиксирован принцип функционирования власти, в том числе и на местах. В нынешней

Конституции записано, что исполнительная власть на местах принадлежит не органам местного самоуправления, а местным администрациям. Эта система действовала раньше и сохраняется в данный момент. Не изменив эти положения, мы не сможем изменить систему, в частности создать исполкомы областных и районных советов, которые будут избираться и заменят администрации, назначавшиеся из Киева. Местные администрации после реформы будут ликвидированы. В этой части наработки уже сделаны. В середине апреля соответствующие предложения направлены в Конституционную комиссию парламента. Согласно процедуре Верховная Рада должна голосовать за изменения дважды — во время двух очередных сессий. Мы рассчитываем, что первое голосование пройдет уже в мае, второе — осенью.

Это время (до октября) и планируется использовать для обсуждения всех конкретных моментов, связанных с реформой: какие полномочия, в какой сфере и за каким уровнем органов местного самоуправления закрепить, как распределить между ними налоги, как обеспечить переходный период и т. п. Осенью, после внесения изменений в Конституцию, необходимо будет быстро принять все остальные законы для успешной и качественной реформы.

В. Г.: Это и дорожная карта, и наличие политической воли Правительства на проведение реформы. Я назову пять основных новшеств, связанных с реформой. Первое. И в Концепции, и в предложенных изменениях в Конституцию Украины определяется четкая трехуровневая система административно-территориального устройства Украины — область, район, громада с повсеместностью местного самоуправления.

Второе. На каждом уровне люди будут избирать советы, которые, в свою очередь, сформируют исполнительные комитеты. Именно к ним и перейдут исполнительные функции от нынешних областных и районных администраций.

Ликвидация местных администраций — это третье. Взамен на областном и районном уровнях введем председателей государственных представительств, у которых будут совсем другие и значительно более узкие функции — контроль за соблюдением законодательства и координация работы государственных органов власти на территории.

Четвертое — это изменение системы распределения полномочий между органами местного самоуправления разного уровня. Наиболее широкие полномочия планируется передать именно на базовый уровень — уровень громад. Это соответствует принципу субсидиарности, зафиксированному в Европейской хартии местного самоуправления — полномочия по решению проблем, актуальных для людей на определенной территории, должны быть переданы на ближайший к людям уровень власти.

И последнее, пятое. Мало отдать полномочия. Нужно обеспечить их соответствующими ресурсами. Предусматривается, что для решения этой проблемы будут, в частности, задействованы такие механизмы, как право органов местного самоуправления на долю общенациональных налогов.

Это и есть предложения, выносимые на обсуждение. Далее нам нужно подготовить около 10 законов и внести изменения в более чем сотню существующих. Речь идет о совершенно новых законах — о местном самоуправлении, о местных государственных представительствах, о муниципальной милиции, которую планируется создать, а также об изменениях в Бюджетный кодекс и еще во многие законы, определяющие распределение полномочий в конкретных сферах.

Когда мы готовили Концепцию, мы широко привлекали и органы местного самоуправления, и их ассоциации к обсуждению. Теперь мы продолжим это обсуждение, но уже в плоскости более конкретных решений.

В. Г.: Что изменится для каждого украинца? Качество его повседневной жизни, возможность влиять на свою жизнь… Качество услуг, которые он получает от местной власти. Я бы сказал, что эта реформа сделает нас хозяевами на нашей земле. Цель реформы: чтобы каждая громада — город, поселок или село — имела свой полноценный бюджет и право определять, каким образом его израсходовать на собственной территории. И чтобы каждый член общества имел возможность влиять на эти решения.

Это, без сомнения, оживит громады, сделает их сильнее. А если каждая громада оживет, оживет и государство. Это тот путь, который прошли все европейские страны и который доказал свою эффективность. Изменение системы организации власти дало толчок многим процессам. Так будет и у нас. В результате ликвидации лишних надстроек в вертикали власти уменьшится уровень коррупции. При наличии экономической заинтересованности громад, которые будут иметь свою долю в общегосударственных налогах, активизируется экономическая жизнь на территориях. Благодаря возможности самостоятельно определять приоритеты развития территории возрастет активность самих громад… И такие примеры можно продолжить.

В. Г.: Главной является административная составляющая реформы — перераспределение полномочий и ресурсов для их обеспечения вниз, на уровень громад.

Что же касается территориального деления, то границы областей останутся без изменений. На районном уровне и на уровне громад оптимизация деления будет необходима, но это будет происходить постепенно и на добровольных началах. Уже подготовлены два важных закона — о сотрудничестве громад и об их добровольном объединении. У нас имеются громады численностью 100 и менее жителей. Чтобы они смогли работать эффективно в интересах своих граждан, они смогут на первом этапе объединять усилия с соседними громадами, создавая совместные предприятия либо органы управления. Убедившись в целесообразности такого сотрудничества, громады будут сами определяться со своей дальнейшей судьбой. А государство будет действовать по принципу «больше за большее»: если способны забрать полномочия на свой уровень — забирайте. Если для этого нужно объединить усилия громад — объединяйте. Не можете забрать полномочия — они останутся временно на более высоком уровне власти.

В. Г.: Есть принципиальная позиция, которая уже зафиксирована в предложениях об изменениях в Конституцию Украины: полномочия не могут передаваться без ресурсов. Это закрепляется как конституционная норма.

Чтобы обеспечить полномочия ресурсами, предусматривается часть общенациональных налогов закрепить за местными бюджетами. Каких именно и в какой пропорции — об этом говорить пока еще рано. Совместно с консультантами из европейских стран мы приступаем к так называемому финансовому моделированию. По его результатам получим точные и обоснованные ответы. И еще один момент, закладываемый в Конституцию: если в результате действий государства органы местного самоуправления несут дополнительные расходы, эти расходы государство должно компенсировать.

Готов согласиться, что перераспределение налоговых поступлений является едва ли не более важным, чем перераспределение полномочий. Только это и сделает реформу бесповоротной. В противном случае все можно будет еще отыграть назад. Мы уже не раз на собственном опыте убеждались — полномочия могут дать, а затем опять отобрать. И отсутствие финансового обеспечения как раз и является одним из способов лишения органов местного самоуправления их реального права на самоуправление!

В. Г.: Ответ — в самом вашем вопросе. 11 тысяч громад будут согласовывать бюджет с Киевом? Я даже не представляю себе, как это технически возможно! Какой центральный аппарат будет для этого нужен! И какие возможности для злоупотреблений при этом откроются! Я за то, чтобы свести все согласования к минимуму, а бюджет формировать по-настоящему снизу вверх.

В. Г.: Федерализация и децентрализация в нашем случае — две политических ротивоположности. Во время своего выступления в Брюсселе на Совете регионов комиссар Штефан Фюле метко сказал, что федерализация — это подход, который нам навязывают извне, а децентрализация — тот, который вызрел внутри страны.

В действительности децентрализация — это передача полномочий и ресурсов на базовый, ближайший к людям, уровень громады, поскольку опыт и европейский, и мировой свидетельствует, что именно на этом уровне большинство проблем могут решаться наиболее эффективно. Усиление громад — путь к стабильности и успеху государства.

Федерализация же — слово довольно странное в нашем контексте. Практически все известные федерации создавались путем объединения отдельных территорий, а не разъединения унитарного государства. Те, кто предлагают превратить Украину в федерацию, наверняка не осознают, к чему это может привести на практике.

А главных риска два — если мы с передачей полномочий дойдем до уровня регионов и на этом остановимся, то громады и далее останутся бесправными. Усилится областная власть, а для людей ничего не поменяется. И будем иметь не одно большое централизованное «княжество», которое имели при предыдущей власти, а около двух десятков тоже централизованных, но меньших по размеру княжеств. Это первое. Тогда каждый из этих «князьков» захочет тянуть одеяло на себя за счет людей — в результате на государственном уровне решения принимать станет в разы тяжелее. Это второе.

Сложив эти два риска, легко понять, чего добиваются сторонники так называемой федерализации — разрушения государства. Понятно, что Правительство такой вариант не только не рассматривает, но и активно выступает против, потому что мы хотим сохранить и развивать Украину.

В. Г.: Собственно, я уже ответил. Для меня лично — это граница между успешной европейской Украиной, в которой я хочу жить, и возможностью утраты независимости государством и перспективы его развития.

В. Г.: Мы действительно планируем изменить систему. Превратить местную власть в ответственную не перед кем-нибудь в Киеве, а перед людьми, членами громад. Все годы независимости велись разговоры: развитие местного самоуправления — это хорошо, но давайте не спешить, люди не готовы, громады не готовы, государство не готово. Реформу все время откладывали, а между тем происходила все большая централизация власти в государстве. Собственно, это одна из основных причин, по которой люди вышли с протестами на улицы. Централизованное государство — это всегда коррупция, бесправие, стагнация. Сегодня мы не имеем права повторить ту же ошибку и продолжать возрождение централизованной системы, которая существовала раньше. Я убежден, что все опасения напрасны — люди быстро научатся азам управления своими территориями и контроля за властью на местах.

В. Г.: Мы планируем завершить весь процесс подготовки нормативной базы реформы в 2014 году, чтобы осенью 2015 года провести выборы на новой основе. В 2014 году, после принятия законов о сотрудничестве и добровольном объединении громад, мы уже сможем начать отрабатывать механизмы совместного решения громадами своих проблем. И параллельно мы будем осуществлять шаги по демонтажу централизованной системы управления, которая строилась для того, чтобы отобрать полномочия у местного самоуправления. Закон о демонтаже одной из наиболее коррупционных таких систем — системы архитектурно-строительного контроля — нами уже подготовлен, одобрен Правительством и внесен в парламент. Мы сняли ограничение доступа к Генеральным планам городов — тоже с целью предотвращения коррупции.

Совместно с Минюстом мы отрабатываем систему децентрализации предоставления административных услуг. На очереди еще ряд подобных решений. Ждать начала реформы не нужно — она уже началась. И своим коллегам на местах я советую активно приобщаться к обсуждению и планированию наших дальнейших совместных шагов — двери Минрегиона для вас всегда открыты.

В. Г.: Да, мы активно работаем с международными экспертами. Это не просто консультации, это совместная работа. Мы получили поддержку от Президента и Правительства Республики Польша и благодаря им имеем возможность выстраивать наши шаги по реформированию, в том числе законодательную базу, с привлечением специалистов, у которых есть опыт планирования и проведения одной из самых успешных реформ в Европе — польской.

Нам также очень активно помогают представительство Совета Европы, делегация Европейского Союза в Украине. Вообще, трудно в данный момент назвать страну или международную организацию, которая бы не была готова помочь Украине на пути реформ. Эта готовность очень важна, и речь даже не о дополнительных ресурсах, которые будут привлекаться для решения наших внутренних проблем. Речь об опыте и системе работы, которые мы должны перенять, чтобы и ресурсы помощи, и наши собственные ресурсы использовались эффективно. Я со своей стороны хочу поблагодарить всех тех, кто сегодня принимает задачу возрождения Украины близко к сердцу и готов выполнять эту задачу как действительно общую.

В. Г.: Тема энергоэффективности — тема отдельного разговора, потому что в сегодняшних условиях этот действительно вопрос нашей независимости и национальной безопасности. При Минрегионе в данный момент работают несколько рабочих групп, каждая из которых нарабатывает подходы к реформированию той или иной сферы. Одна из таких групп занимается вопросами энергоэффективности и реформирования ЖКХ. Речь идет и о стратегическом видении, и о законодательных решениях, и о конкретных проектах. Мы уже возобновили работу с международными финансовыми институциями, в частности в ближайшее время в инфраструктурной сфере стартуют два крупных проекта при поддержке Всемирного банка на общую сумму более 700 млн долларов США. Недавно стартовал новый проект при поддержке USAID по муниципальной энергетической реформе. В работе еще целый ряд проектов. Сегодня мы выстраиваем систему координации наших усилий и усилий наших доноров для повышения эффективности совместной работы. Поэтому каждый город, каждая территория могут рассчитывать на новые возможности. Главное — желание и готовность работать.

В. Г.: Когда восемь лет назад я впервые пришел в Винницкий городской совет как его голова, я обратился к новым коллегам со следующими словами. Я сказал, что нам доверяют люди и им не должно быть стыдно за нашу работу. Мы должны ценить доверие людей. Каждого, кто имеет желание работать для людей, работать честно и профессионально, приглашаю в свою команду. Команду, которая сможет совместными усилиями изменить жизнь в нашем родном городе. Сегодня я бы повторил эти слова для более широкой аудитории. Ведь речь идет о том, чтобы изменить жизнь в нашем государстве. Давайте совместно сделаем Украину успешной европейской страной!

Вопрос финансового обеспечения органов местного самоуправления и наполнения местных бюджетов является чрезвычайно болезненным. Аксиомой, не требующей никаких доказательств, является утверждение о том, что отсутствие финансов — это отсутствие реальных полномочий. А следовательно, начинать реформирование системы местного самоуправления нужно с определения принципов наполнения местных бюджетов.

Сегодня среди специалистов местных советов распространяются слухи о том, что Правительство рассматривает возможность формирования каждого местного бюджета напрямую через Киев. С одной стороны, вроде бы сладкая пилюля. Невольно в голове каждого ответственного председателя местного совета рождается мысль — громада сможет сама определять собственные потребности, нас услышат «на самом верху». Но давайте проанализируем факты и посмотрим, может ли такая форма бюджетирования быть воплощена в реальную жизнь и насколько она будет жизнеспособна.

Вице-премьер-министр Украины Владимир Гройсман в интервью нашему изданию на вопрос: рассматривает ли Кабмин эту идею как рабочую, уже ответил, что Правительство на сегодняшний день такие идеи не рассматривает.

Откуда же слухи? Почвой для них могли стать предвыборные заявления некоторых политических сил. Как вы помните, идея о разработке каждого местного бюджета и согласовании его напрямую с Киевом возникла в 2009 году и вызвала жаркие дискуссии. Тогда от внедрения подобного метода бюджетного регулировании отказались фактически на старте — Президент Украины Виктор Ющенко заветировал проголосованный Парламентом законопроект о внесении соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Украины.

И вот через пять лет снова звучат подобные предложения. Впрочем, станет ли благом для каждой из почти 12 тысяч территориальных громад Украины возможность абсолютно самостоятельно разрабатывать свои бюджеты и согласовывать их с Киевом?

Рассмотрим некоторые аспекты, которые, по мнению экспертов, могут превратить это иллюзорное благо в длинную вереницу проблем.

Проблема первая. Небольшие громады не способны обеспечивать надлежащее качество управления ресурсами. Даже то небольшое количество имеющихся у сельских и поселковых советов полномочий создает немало проблем при определении объемов бюджетных обязательств и их выполнении. Это и проблемы с закупкой товаров и услуг за бюджетные средства, и вопросы планирования деятельности коммунальных учреждений, находящихся в управлении местных советов, и много другого. Реформа предусматривает существенное расширение имеющихся у органов местного самоуправления полномочий. Соответственно, на порядок увеличатся количество и объем вопросов, связанных с бюджетным процессом.

В то же время сегодня около 8 % местных советов (950 органов местного самоуправления базового уровня) обслуживают территориальные громады, в которых проживает менее 500 человек, еще приблизительно 65 % местных советов (около 7800 советов) обслуживают громады численностью от 500 до 2000 жителей. В таких органах местного самоуправления, как правило, работает от 4 до 6 должностных лиц. Бухгалтер обычно всего один — ни консультантов, ни помощников у него нет. Уровень образования и опыта бухгалтеров сельских и поселковых советов не всегда позволяет выполнять сложные задачи. И это не удивительно — подобные задачи перед ними до сих пор не ставились.

Быстро научиться самостоятельно анализировать потребности целой громады и переводить их на бумагу на языке Бюджетного кодекса невозможно, поскольку бюджетный процесс — один из самых сложных правовых и финансовых институтов.

 К тому же, каким бы профессиональным и опытным не был работник, выполнить задачу по бюджетированию потребностей целой административно-территориальной единицы самостоятельно нереально.

Все мы живые люди, наши интеллектуальные и физические возможности определенным образом ограничены. Поэтому требуется по меньшей мере 2 — 3 специалиста в каждом совете, которые будут заниматься исключительно бюджетированием.

Причем мы знаем, что найти специалиста, который бы соответствовал минимальным профессионально-квалификационным требованиям к работнику бухгалтерской службы, установленным Минфином, сельскому совету крайне сложно. У дверей сельских советов не видно очередей из желающих там работать.

Обязанностей и ответственности — уйма, условия труда — не наилучшие, а денег платят мало. Вот и имеем невообразимый дефицит кадров.

Итак, возникает логический вопрос: откуда одновременно взять приблизительно 30 тысяч умелых специалистов в области бюджетного процесса (по 2 — 3на каждый сельский и поселковый совет)? Откуда взять средства на оплату труда этих специалистов, ведь не хватает и на тех, которые есть сегодня?

А как насчет специалистов в Киеве? Насколько нужно будет увеличить штат центрального аппарата Минфина, чтобы хватило специалистов на работу с 12 тысячами бюджетов?

Опять же, реализация подобного проекта потребует значительного технического переоснащения: компьютерная техника и программное обеспечение, наладка бесперебойной работы сети Интернет, приобретение и установка соответствующих защищенных финансовых программ. Речь идет о месяцах, которые нужно потратить на разработку и апробацию такого обеспечения, и дополнительных сотнях миллионов гривень.

Проблема вторая. Высокий уровень дотационности. Зачем какое-то стратегическое планирование, если и для обеспечения минимальных функций нужно брать средства из Государственного бюджета, т. е. новоиспеченные специалисты будут выполнять ненужную работу, а деньги на техническое переоснащение будут израсходованы напрасно!

Проблема третья. Сложность прогнозирования доходов. Даже при том, что в настоящее время объем доходов местных бюджетов доводится государством по четким формулам, его не выполняют около 60 % местных бюджетов. Конечно, при таких показателях можно говорить о погрешности в формуле. Но сможет ли каждый из 12 тысяч советов самостоятельно определять объективный и достаточный уровень собственных доходов на год вперед? При существующих в настоящий момент диспропорциях — вряд ли.

Опять же, рассчитывать межбюджетные трансферты для 12 тысяч бюджетов в «ручном режиме»? При том, что объективная статистика населения в разрезе городов, сел и поселков отсутствует. На сегодняшний день она формируется в целом по районам и областям. Поэтому вероятность искажения базы расчета трансфертов приближается где-то к 90 %. Соответственно, возникают серьезные риски: от обычных арифметических и статистических ошибок до злоупотребления властью.

Проблема четвертая. В селах и поселках сеть бюджетных учреждений или вообще отсутствует, или является очень неравномерной. Следовательно, потребуется передавать средства из бюджета в бюджет.

От этого будут страдать сами бюджетные учреждения базового уровня — детские сады, школы, ФАП, амбулатории, сельские библиотеки и клубы.

Проблема пятая. Стратегическая. Будет ли у местных громад при таких условиях стимул для объединения? Как и в предыдущем случае, ответ очевиден. А мы же понимаем, что мелкие громады, которым в ходе реформы предусматривается передать значительное количество полномочий, должны объединяться, чтобы иметь ресурсы для реализации своих функций!

А теперь давайте подумаем о еще одном «благе», которое нам обещают определенные политики. Речь идет о возможности оставления значительной части налога на прибыль в местном бюджете.

Безусловно, процент налогов, которые следует оставлять на местах, нужно значительно увеличить. Однако, перед тем как это сделать, следует решить несколько вопросов.

В частности, субъекты хозяйствования расположены на территории Украины неравномерно, следовательно, если не предусмотреть возможность перераспределения средств, одни громады будут получать больше, чем им нужно, а другие вообще ничего не получат. К тому же не следует забывать, что производственные мощности часто расположены в одном месте, а юридический адрес плательщика налогов зарегистрирован в другом. Поэтому нет гарантий, что средства сможет получать именно та громада, на территории которой находится реальное производство или торговая сеть. Опять же, в подавляющем большинстве случаев местом регистрации, да и местом расположения производств различных субъектов хозяйствования, является город, следовательно, крестьянам рассчитывать на значительные поступления опять не придется!

Существуют и другие проблемы. Скажем, плательщик налога решил изменить место регистрации. Он не обязан советоваться во этому поводу с местным советом. И вот местный совет посреди года узнает, что он не получит часть поступлений, на которые рассчитывал. Что тогда? Останавливать бюджетные программы? Бегать с протянутой рукой?

Кстати о планировании. Законодательных механизмов, с помощью которых местные советы или государственные органы могут получать от субъектов хозяйствования информацию об ожидаемых объемах уплаты налога, нет. И как же планировать бюджет? Как видим, предложение об увеличении доли налога на прибыль, которую следует оставлять на местах, чрезвычайно хорошее. Однако порядок планирования и использования этих средств в местных бюджетах требует серьезной доработки. И очень хорошо, что в настоящее время ответственные за внедрение реформы специалисты Минфина и Минрегиона это понимают и не спешат с реализацией не слишком продуманных механизмов.

Статья взята с сайта id.factor.ua