О СЛУЧАЯХ ПРОВЕРОК САНБЛАГОПОЛУЧИЯ

Елена БОРИСОВА, юрист-аналитик Издательского дома «Фактор»

Коллизия в законодательстве о госнадзоре

На сегодняшний день имеем два закона, регулирующие порядок и условия государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности. Это так называемый «общий» закон — Закон Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» от 05.04.2007 г. № 877-V (далее — Закон № 877) и «специальный» — Закон Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» от 24.02.94 г. № 4004-XII (далее — Закон № 4004).

При этом Законом № 877 предусмотрен несколько иной порядок и условия осуществления контроля, чем те, которые содержатся в положениях Закона № 4004, а также подзаконных нормативных актах, регулирующих отношения по осуществлению органами Государственной санитарно-эпидемиологической службы (далее — СЭС) государственного санитарно-эпидемиологического надзора в сфере хозяйствования.

В то же время положения Закона № 877 распространяются на отношения по осуществлению органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в сфере хозяйствования. Потому как сфера действия этого Закона распространяется на отношения, связанные с осуществлением любого государственного надзора (далее — госнадзор) в сфере хозяйственной деятельности, в том числе санитарно-эпидемиологического. Министерство здравоохранения Украины (МОЗ), которое является высшим органом в системе Государственной санитарно-эпидемиологической службы Украины, в письме от 25.10.2007 г. № 14.13/64 также признало, что регламентация Закона № 877 распространяется на контроль, который осуществляется МОЗ в сфере хозяйственной деятельности.

Кроме того, МОЗ в своем письме указало, что нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок осуществления контроля деятельности субъектов хозяйствования, прорабатываются МОЗ с целью приведения их в соответствие с нормами Закона № 877. Однако абсолютное большинство таких актов сейчас действует без учета положений Закона № 877, а соответствующие органы обязаны ими руководствоваться, осуществляя указанный контроль и надзор. Поэтому на данное время и до приведения в соответствие с Законом № 877 нормативных актов в сфере контроля за деятельностью субъектов хозяйствования проверки последних осуществляются соответствующими органами на основании действующих положений о таких проверках.

Отметим только, что установленные Законом № 877 права лиц в мероприятиях надзора и другие его положения в подавляющем большинстве случаев качественно улучшают их положение во время проверок органами, уполномоченными на осуществление надзора в сфере хозяйственной деятельности. Вот некоторые из них:

— в случае если норма закона или другого нормативно-правового акта, изданного в соответствии с законом, допускает неоднозначное толкование прав и обязанностей субъекта хозяйствования или органа госнадзора и его должностных лиц, решение принимается в пользу субъекта хозяйствования (ч. 7 ст. 4 Закона № 877);

— субъект хозяйствования при осуществлении госнадзора имеет право не допускать должностных лиц органа госнадзора к проверке, если она осуществляется с нарушением требований относительно периодичности проведения мероприятий госнадзора, предусмотренных законом (ст. 10 Закона № 877);

— остановка производства (изготовления) или реализации продукции, выполнения работ, предоставления услуг допускается по мотивированному письменному решению руководителя органа госнадзора или его заместителя (ч. 5 ст. 4 Закона № 877).

Во время осуществления госнадзора должностные лица органа госнадзора обязаны хранить коммерческую тайну субъекта хозяйствования (ч. 14 ст. 4 Закона № 877).

К сожалению, воспользоваться прогрессивными положениями Закона № 877 в некоторых случаях все еще проблематично. Однако обжалование решений субъектов контроля, которые противоречат Закону № 877, вполне оправдано и правомерно. Что ж, попробуем воспользоваться положениями обеих законов, а также подзаконных нормативных актов наиболее продуктивно.

Итак, встречаем людей в белых халатах.

Проверка — с саннормами сверка

Текущий государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется должностными лицами СЭС (главными государственными санитарными врачами, их заместителями, другими должностными лицами) путем обследования и проверки объектов надзора на предмет соблюдения и реализации требований безопасности здоровья и жизни человека.

На проверках остановимся подробнее. Проверки носят выборочный характер и могут быть плановыми и внеплановыми.

Проверка плановая. В соответствии с абз. 4 п. 9 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением КМУ от 22.06.99 г. № 1109 (далее — Положение о госсанэпидемнадзоре), периодичность обследования и проверок объектов надзора устанавливается главным государственным санитарным врачом на основании результатов государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы, с учетом влияния объекта на состояние здоровья и жизни человека и по согласованию с вышестоящим государственным санитарным врачом.

При этом должны учитываться и положения ст. 5 Закона № 877, согласно которым частота плановых проверок также зависит от степени риска от осуществления хозяйственной деятельности. На сегодняшний день Кабмином принято 32 постановления об утверждении критериев, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности. Основной задачей утвержденных постановлений стало разграничение субъектов хозяйствования по степени риска от осуществления хозяйственной деятельности. К субъектам хозяйствования с высокой степенью риска отнесены те субъекты, хозяйственная деятельность которых может привести к возникновению наиболее негативных последствий для государства, жизни и здоровья людей (с полным перечнем субъектов хозяйствования, отнесенных к высокой степени риска, можно ознакомиться в разъяснении Госкомпредпринимательства от 28.05.2009 г.).

Отнесенные к высокой степени риска субъекты хозяйствования проверяются контролирующими органами чаще, чем субъекты хозяйствования со средней и, соответственно, низкой степенями риска.

Такие критерии утверждены, например, в сфере здравоохранения постановлением КМУ от 10.09.2008 г. № 843. При этом в постановлении выделены:

— субъекты хозяйствования с высокой степенью риска — это субъекты, занимающиеся, в частности, медицинской практикой, производством, оптовой или розничной торговлей лекарственными средствами. Плановые проверки таких субъектов осуществляются не чаще одного раза в год;

— субъекты хозяйствования со средней степенью риска — субъекты, которые занимаются народной медициной (целительством). Для них плановые проверки могут осуществляться не чаще одного раза в 3 года;

— остальные субъекты хозяйствования, не отнесенные к первым двум категориям, считаются субъектами хозяйствования с низкой степенью риска. Их должны проверять не чаще одного раза в 5 лет.

Итак, если проверка плановая, то ваше учреждение, организация должны быть включены в план проверок и о ней вас должны предупредить за 10 дней.

При этом в разъяснениях Минздрава, к примеру в письме от 08.09.2008 г. № 11-03-03/629, сообщалось, что с целью информирования общественности, в том числе субъектов хозяйствования о проводимых контрольных мероприятиях, планы осуществления проверок обнародуются на официальных сайтах контролирующих органов и структурных подразделений Минздрава.

Иеще один важный момент относительно плановых проверок СЭС: напомним, что мораторий на проверки субъектов хозяйствования до 31 декабря 2010 года, установленный постановлением КМУ от 21.05.2009 г. № 502, не распространяется на плановые мероприятия государственного надзора (контроля) за соблюдением санитарного законодательства.

Проверка внеплановая. Внеплановые обследования и проверки проводятся по решению главного государственного санитарного врача.В соответствии со ст. 39 Закона № 4004 внеплановые проверки проводятся в зависимости от санитарной, эпидемической ситуации и по заявлениям граждан. Интересно отметить, что в Положении о санэпидемнадзоре (ч. 2, 3 п. 9) по сравнению с Законом № 4004 содержится больше оснований для проведения внеплановых проверок: кроме заявлений граждан, основанием для проверки могут быть также сообщения предприятий, учреждений и организаций, а также заявление самого субъекта хозяйствования. А ст. 6 Закона № 877 предполагает, кроме изложенных, еще одно основание для внеплановых проверок: проверка выполнения субъектом хозяйствования предписаний, распоряжений или других распорядительных документов об устранении нарушений требований законодательства, выданных по результатам проведения плановых проверок. Что касается внеплановых мероприятий по обращениям физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства, то в соответствии с Законом № 877 они осуществляются только при наличии согласия центрального органа исполнительной власти на его проведение.

К вам пришли с проверкой

Прежде чем пустить проверяющих на порог, следует помнить о ч. 4 ст. 5 Закона № 877, которая дает право субъекту хозяйствования не допустить проверяющих к плановой проверке, потому что о ней субъект хозяйствования должен быть уведомлен письменно (заказным письмом, телефонограммой, уведомлением под расписку) не позднее чем за 10 дней до ее начала.

Но если все «формальности» соблюдены, и «санпроверяющие» уже на пороге, первое, что стоит сделать, — это ознакомиться с «правомочиями» и полномочиями проверяющих, т. е. проверить:

— наличие служебного удостоверения у работника СЭС, подтверждающего принадлежность этого лица к территориальному учреждению СЭС соответствующего района;

— направление на проведение проверки, подписанное руководителем санэпидзаведения и заверенное печатью.

Внимательно изучите направление на проведение проверки и обратите особое внимание (это поможет вам понять цель проверки) на:

— соответствие всех указанных в нем дат проверки;

— сведения о проверяющих;

— тип проверки (плановая, внеплановая);

— вид проверки (проверка, осмотр, обследование и т. д.);

— основания для проведения проверки;

— предмет проведения проверки.

При отсутствии этих документов лица не вправе осуществлять проверку. Кстати, заметим, что ч. 5 ст. 7 Закона № 877 обязывает проверяющих не только предъявить при визите служебное удостоверение и направление на проверку, но и предоставить субъекту хозяйствования копию направления на проверку.

Не лишним будет также знать, что правом беспрепятственного входа на территорию и в помещения всех объектов надзора по служебным удостоверениям (без направления) наделены только главные государственные санитарные врачи Автономной Республики Крым, областей, городов, районов и их заместители, главные государственные санитарные врачи на транспорте и их заместители, а также главные государственные санитарные врачи объектов с особым режимом работы в пределах соответствующих территорий (объектов). Остальным должностным лицам органов СЭС право беспрепятственного входа по служебным удостоверениям предоставляется только в случае расследования групповых инфекционных заболеваний, отравлений и радиационных аварий (п.п. «и» ч. 1, ч. 3 ст. 41 Закона № 4004).

К вам не дошли с проверкой…

Если вы будете необоснованно препятствовать исполнению должностными лицами органов СЭС их обязанностей, не допускать их к законной проверке, то это вряд ли сойдет вам с рук. А именно:

1. Невыполнение постановлений, распоряжений, предписаний, заключений, а также других законных требований должностных лиц органов, учреждений и заведений государственной санитарно-эпидемиологической службы по устранению нарушений санитарного законодательства, непредоставление им необходимой информации или предоставление недостоверной информации, создание других препятствий для выполнения возложенных на них обязанностей влечет за собой наложение штрафа на граждан от 1 до 12 не облагаемых налогом минимумов доходов граждан (нмдг) и на должностных лиц — от 6 до 25 нмдг (ст. 18811 Кодекса об административных правонарушениях (далее — КоАП)). Это же регламентирует и ст. 46 Закона № 4004.

2. За уклонение от предъявления продукции, подлежащей контролю, предприятие (учреждение, организация) должны будут уплатить штраф в размере 25 % стоимости продукции, выпущенной с момента такого уклонения (п. «д» ст. 46 Закона № 4004).

Но все изложенное выше касается законных проверок и обоснованных требований проверяющих. Если же вы уверены в незаконности их действий — обжалуйте!

Вы не имеете права! Или все-таки имеете?..

Но если все-таки дошли проверяющие из СЭС, то кто, зачем пришли и на что имеют право?

Основная задача «санпроверок» — это, прежде всего, контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами санитарного законодательства с целью предупреждения, выявления, уменьшения или устранения вредного влияния опасных факторов на здоровье людей и применение мер правового характера к нарушителям (ст. 39 Закона № 4004). При этом мероприятия, которые может охватывать текущий государственный санэпидемнадзор, и полномочия проверяющих достаточно широки. Основные из них представим в таблице:

Главный государственный санитарный врач Украины, главные государственные санитарные врачи АР Крым, областей, городов, районов и их заместители	Врачи-гигиенисты, врачи-эпидемиологи СЭС, помощники врачей СЭС
Имеют право: —получать от юридических лиц и граждан, в том числе иностранных, которые находятся или осуществляют деятельность на территории Украины, материалы и сведения, статистические и другие данные, характеризующие санитарное и эпидемическое состояние объектов и здоровья людей (п. «і» ч. 1 ст. 41 Закона № 4004; пп. 3 п. 10 Положения о госсанэпидемнадзоре); — отбирать (изымать) образцы сырья, продукции, материалов для государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы и лабораторного исследования (п. «ї» ч. 1 ст. 41 Закона № 4004; пп. 12 п. 10 Положения о госсанэпидемнадзоре); — расследовать причины и условия возникновения инфекционных болезней, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), радиационного поражения людей (п. «к» ч. 1 ст. 41 Закона № 4004; пп. 2 п. 10 Положения о госсанэпидемнадзоре); — вносить обязательные для исполнения предложения по устранению обнаруженных нарушений санитарного законодательства (пп. 13 п. 10 Положения о госсанэпидемнадзоре); — применять предусмотренные законодательством меры по прекращению нарушения санитарного законодательства (п. «л» ч. 1 ст. 41 Закона № 4004); — проверять выполнение субъектами хозяйствования выданных предписаний, постановлений, заключений; — проверять своевременность прохождения обязательных медосмотров и наличие личных медицинских книжек работников и др.
— выдавать постановления о наложении штрафа и применять финансовые санкции за нарушения санитарного законодательства; — выдавать постановления об ограничении, временном запрете или прекращении деятельности субъектов хозяйствования, временном запрещении производства, исключении из реализации (конфискации) опасных для здоровья продуктов питания; — назначать государственную санитарно-эпидемиологическую экспертизу	— составлять акты и протоколы о нарушении санитарного законодательства только в отношении административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 41, ст. ст. 42, 78, 80 — 83, 95, 167, 168-1, 170 КоАП

Что проверяют?

В первую очередь должностные лица СЭС проверяют наличие фактов нарушения санитарного законодательства, которые могут проявляться в:

— несоответствии санитарным нормам помещений, где проводится хозяйственная деятельность;

— отсутствии разрешений (согласований) на занятие определенными видами деятельности;

— выпуске или реализации некачественной или опасной для здоровья продукции;

— допуске к работе лиц, не прошедших обязательного медосмотра, или больных опасными для окружающих болезнями;

— выбросах загрязняющих веществ с нарушением санитарного законодательства;

— невыполнении указаний по устранению нарушений санитарного законодательства, выявленных при предыдущих проверках, и т. д.;

В любом случае следует помнить, что предмет проверки должен быть указан в направлении на проверку.

Зачастую проведение проверки сопровождается отбором образцов продукции для дальнейшей экспертизы. Так как результаты такой экспертизы могут стать основанием для применения к субъекту хозяйствования санкций, важно знать основные правила проведения этой процедуры.

Во-первых, отбор образцов продукции осуществляется только на основании мотивированного решения главврача соответствующей СЭС или его заместителя. В таком решении должно быть указано количество образцов для каждого вида или типа продукции, необходимых для экспертизы, и место проведения этой экспертизы. В любом случае, работники СЭС должны отобрать не менее двух образцов, один из которых (контрольный) остается у субъекта хозяйствования.

Отбор образцов должен осуществляться в присутствии руководителя субъекта хозяйствования или уполномоченного им лица, и оформляется актом. Субъект хозяйствования имеет право заявлять ходатайства относительно действий по отбору образцов, о чем вносится запись в этот акт.

Общие для всех субъектов хозяйствования санитарные правила — это содержать свои офисные, торговые и складские помещения с прилегающей к ним территорией в надлежащем санитарном состоянии, а также придерживаться требований нормативных документов по охране труда, соблюдать санитарные нормы при хранении, производстве и реализации соответствующих товаров и продукции и т. п.

На сегодняшний день действуют утвержденные главврачами или отдельными приказами Минздрава (подчас еще «союзовскими») профильные санитарные правила (всего их 56) для отдельных видов осуществляемой деятельности, соблюдать которые — обязанность субъектов хозяйствования. Не вдаваясь в подробности этих приказов, расскажем, на что обращают внимание проверяющие из органов СЭС, проверяя отдельные виды хозяйственной деятельности.

Во время проверок, например, объектов общепита сотрудники СЭС руководствуются нормами, предусмотренными Санитарными правилами для предприятий общественного питания, включая кондитерские цехи и предприятия, которые производят мягкое мороженое, утвержденными Министерством здравоохранения СССР и Министерством торговли СССР от 19.03.91 г. Проверка таких предприятий включает в себя как проверку документации и наличие договоров на дератизацию, вывоз мусора, стирку санитарной одежды, так и проверку санитарного состояния помещений, в которых производится приготовление пищи, — достаточно ли производственного инвентаря, посуды и других предметов материально технического оснащения, есть ли аптечка для оказания первой медицинской помощи, соблюдаются ли санитарные требования к хранению продуктов, к обработке сырья и производству продукции общественного питания и др.

Заметим, что в ходе проведения обследования и проверки должностные лица СЭС имеют право бесплатно отбирать образцы сырья для проведения экспертизы, вносить обязательные для выполнения предложения по устранению выявленных нарушений санитарного законодательства.

Сотрудники СЭС, инспектируя объекты питания, расположенные в учебных заведениях, как правило, проверяют наличие санкнижек у персонала пищеблока, соблюдение персоналом правил личной гигиены, берут пробы приготовленных блюд, смывов с оборудования, рук персонала столовых, проверяют качество термообработки, температурный режим в холодильниках, соблюдение правил использования маркированной посуды, товарного соседства и др.

Помимо собственно норм СЭС, санитарные инспекторы проверяют выполнение запрета на торговлю в школах чипсами, колой и другими вредными продуктами питания. Отметим, что все меню, по которым работают столовые, в обязательном порядке согласовываются с СЭС.

Напомним, повара и официанты, обслуживающие блоки питания в школах, проходят медосмотр каждые полгода, а не раз в год, как все остальные сотрудники школы. Кстати, для школ существуют свои санитарные правила: Государственные санитарные правила и нормы устройства, содержания общеобразовательных учебных заведений и организации учебно-воспитательного процесса, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Украины от 14.08.2001 г. № 63.

При проверке больниц и оздоровительных учреждений основное внимание «санпроверяющих» также акцентируется на вопросах водоснабжения, организации питания пациентов, соблюдение гигиенических требований к условиям труда и быта медицинского персонала, санитарному содержанию помещений, оборудования, инвентаря. Особое внимание, конечно же, уделяется стерилизации медицинских инструментов. Для таких учреждений разработаны Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации больниц, родильных домов и других лечебных стационаров, утвержденные Главным государственным санитарным врачом СССР от 29.06.90 г. № 5179-90.

Предприятия службы быта санитарные врачи обследуют на предмет их соответствия санитарным нормам и правилам по освещенности, микроклимату, по организации технологических процессов и т. д. При проверке «санпроверяющие» обязательно требуют договор на вывоз отходов. Работники службы быта контактируют с населением, поэтому должны предъявить личную медицинскую книжку установленного образца.

Отсутствие санитарных книжек у сотрудников объекта бытового обслуживания или не пройденный ими вовремя медосмотр — повод для административных и финансовых санкций. Еще один нюанс, на который стоит обратить внимание всем субъектам хозяйствования, — это наличие заключения государственной санитарной экспертизы на действующий объект (санитарные проверки начинаются именно с этого).

В следующем номере «ВБО» мы проанализируем круг полномочий органов СЭС относительно реагирования на допущенные учреждением, организацией нарушения санитарного законодательства, а также остановимся на процедуре обжалования решений должностных лиц органов СЭС о применении (наложении) взысканий за нарушение санитарного законодательства.