Политическое увольнение. Не обжалуется

Елена БОРИСОВА, юрист-аналитик Издательского дома «Фактор»

Решение окончательное. Обжалованию не подлежит

Статус государственных служащих, работающих в государственных органах и их аппарате, определен Законом Украины «О государственной службе» от 16.12.93 г. № 3723-XII (далее — Закон о госслужбе).

Вместе с тем ст. 9 Закона о госслужбе определен круг лиц, правовой статус которых регулируется Конституцией и специальными законами Украины. К таким лицам относятся Президент Украины, Председатель Верховной Рады Украины и его заместители, председатели постоянных комиссий Верховной Рады Украины и их заместители, народные депутаты Украины, Премьер-министр Украины, члены Кабинета Министров Украины, Председатель и члены Конституционного Суда Украины, Председатель и судьи Верховного Суда Украины, Председатель и судьи высшего специализированного суда Украины, Генеральный прокурор Украины и его заместители. В свете последних политических увольнений нас будет интересовать, в частности, вопрос увольнения министров и руководителей других центральных органов исполнительной власти.

В соответствии с п. 10 ст. 106 Конституции Украины Президент Украины назначает по представлению Премьер-министра Украины членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях.То есть лица, которых назначают Президент Украины или Верховная Рада Украины, являются лицами, для которых Конституцией Украины установлен особый порядок назначения на должности и увольнения с должностей.

Таким образом, увольнение с государственной службы членов Кабинета Министров происходит не на основаниях, предусмотренных Кодексом законов о труде Украины (далее — КЗоТ) и Законом о госслужбе (ст. 30), а в соответствии с Конституцией Украины их полномочия прекращает Президент Украины.

Учитывая, что в соответствии со ст. 32 Закона о госслужбе решение о прекращении государственной службы может быть обжаловано государственным служащим непосредственно в суде, возникает вопрос: может ли быть обжаловано решение об увольнении министра?

Еще в 2002 году Президент Украины обратился в Конституционный Суд Украины (дело о подведомственности актов о назначении или увольнении должностных лиц) за разъяснением, имеют ли право суды общей юрисдикции принимать к своему производству и рассматривать по существу исковые заявления о восстановлении на работе, изменении формулировки увольнения членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти и лиц, которых согласно Конституции Украины назначают на должности и увольняют с должностей Президент Украины или Верховная Рада Украины.

Согласно официальному толкованию Конституционным Судом Украины (КСУ) положения о распространении юрисдикции судов на все правоотношения, возникающие в государстве, в соответствии с решением КСУ от 07.05.2002 г. № 8-рп/2002 (далее — Решение) к юрисдикции Конституционного Суда Украины и судов общей юрисдикции относится решение вопросов, имеющих правовой характер, в частности возникающих в связи с назначением или увольнением определенных должностных лиц Президентом Украины или Верховной Радой Украины.

По мнению КСУ, правовое регулирование Конституцией Украины и специальными законами Украины статуса, в частности Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины и других должностных лиц, не означает, что на них не могут не распространяться положения других законов об отношениях, не урегулированных специальными законами.

В соответствии с Конституцией Украины граждане являются равными перед законом и пользуются равным правом доступа к государственной службе. Гражданам гарантируется судебная защита от незаконного увольнения, право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц (ч. 2 ст. 55). Кроме того, в соответствии со ст. 11 Закона о госслужбе государственные служащие имеют право защищать свои законные права и интересы в вышестоящих государственных органах и в судебном порядке, а решение о прекращении государственной службы они могут обжаловать непосредственно в суде (ст. 32 Закона о госслужбе).

Таким образом, назначение на должности и увольнение с должностей Президентом Украины или Верховной Радой Украины должностных лиц не может ограничивать их права на судебную защиту.

Поэтому в случае возникновения спора вышеуказанные лица не лишены права обращаться в суд и требовать отмены увольнения, например, в результате нарушения порядка его принятия, изменения даты или формулировки увольнения. В то же время в случае политических увольнений, когда увольнение происходит без указания причины, суды не имеют права осуществлять оценку политической целесообразности такого увольнения.

Таким образом, предоставление полномочий КСУ решать вопросы о соответствии Конституции Украины актов Президента Украины не исключает возможность обжалования в судах общей юрисдикции актов Президента Украины индивидуального характера по вопросам назначения на должности или увольнения с должностей в отношении их законности, но за исключением положений тех актов, которые являются следствием конституционно-политической ответственности должностных лиц (ст. 115, 122 и другие статьи Конституции Украины).Определение видов судов и особенностей процедуры судебной защиты таких лиц является прерогативой Верховной Рады Украины.

Политическое увольнение

Согласно Конституции Украины предусмотрена политическая ответственность Кабинета Министров Украины (ст. 87, п. 10 ч. 1 ст. 106, ч. 4 ст. 115). Прекращение полномочий членов Кабинета Министров Украины, руководителей других центральных органов исполнительной власти Президентом Украины на основании п. 10 ч. 1 ст. 106 Конституции Украины или отставка Кабинета Министров Украины в связи с принятием Верховной Радой Украины резолюции недоверия согласно ст. 87 Конституции Украины означает, что соответствующая оценка деятельности членов Кабинета Министров Украины и руководителей других центральных органов исполнительной власти может касаться законности их действий, а также и иметь политический характер.

Принудительная отставка применяется только в отношении тех должностных лиц, функции которых включают формирование и реализацию государственной политики. К таким должностным лицам, в частности, относятся члены Правительства во главе с Премьер-министром.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» (далее — Закон о Кабмине) должности членов Кабинета Министров Украины относятся к политическим должностям, на которые не распространяются трудовое законодательство и законодательство о государственной службе.

Увольнение с должности члена Кабинета Министров Украины в соответствии со ст. 18 Закона о Кабмине может быть осуществлено:

— по решению Президента Украины;

— по представлению Премьер-министра Украины;

— путем принятия отставки члена Кабинета Министров Украины по поданному им заявлению об отставке.

При этом решение Президента Украины об увольнении с должности члена Кабинета Министров Украины принимается в форме указа Президента Украины.

Член Кабинета Министров Украины увольняется с должности со дня издания Президентом Украины указа об увольнении с должности члена Кабинета Министров Украины.

При этом к политическим должностным лицам не применяются ограничения по увольнению работников, установленные трудовым законодательством Украины. Например, в случае принятия Верховной Радой резолюции о недоверии Кабинету Министров прекращаются полномочия всего состава Кабинета Министров, включая тех членов правительства, которые в день принятия Верховной Радой резолюции недоверия могли находиться на больничном или в отпуске. То же касается увольнения других должностных лиц, должности которых отнесены к категории политических.

Таким образом, увольнение в результате реорганизации центральных органов исполнительной власти — это принудительная или политическая отставка, при осуществлении которой высокопоставленные должностные лица руководствуются исключительно политическим усмотрением и политической целесообразностью.

Вместе с тем по факту прекращения полномочий указанных лиц могут возникать правоотношения, имеющие производный от политической ответственности характер. В случае возникновения спора о праве в отношении их эти лица не лишаются права на обжалование в суде отдельных положений указанных актов, в частности об изменении даты, формулировке увольнения и т. п.

Учитывая вышеуказанное, руководствуясь ч. 2 — 3 ст. 124 Конституции Украины, делаем вывод, что юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве, судопроизводство осуществляется Конституционным Судом Украины и судами общей юрисдикции. Это значит, что к юрисдикции Конституционного Суда Украины и судов общей юрисдикции относится в соответствии с их полномочиями также решение вопросов, имеющих правовой (а не политический) характер и возникающих в связи с назначением или увольнением определенных должностных лиц Президентом Украины или Верховной Радой Украины.

Что касается прекращения публичной службы на политических основаниях, то здесь идет речь о политической ответственности, применение которой возможно без указания каких-либо причин. Как справедливо указал КСУ в своем Решении, политическая ответственность не имеет признаков юридической ответственности, применяется без вины, не предусматривает какого-либо правонарушения (нарушения юридических норм) и не является санкцией за его осуществление.

Аполитичное увольнение

Прекращение публичной службы государственных служащих, должности которых не являются политическими, возможно исключительно по причинам, определенным специальным законодательством. Такие государственные служащие, напротив, должны иметь гарантии независимости их деятельности от политических изменений в государстве, а выполнение ими своих профессиональных обязанностей не должно зависеть от их угодности или неугодности политическим лидерам, находящимся у власти. В этом и заключается принцип аполитичности государственной службы. Увольнение этой категории государственных служащих допускается только при наличии допущенных ими нарушений Конституции, законов Украины, невыполнении возложенных на них служебных обязанностей.

Увольнение в этом случае должно осуществляться с соблюдением требований трудового законодательства, регламентирующего привлечение работников к дисциплинарной ответственности с принятием объяснений по существу допущенного нарушения и соблюдением сроков привлечения к дисциплинарной ответственности. Также подлежат применению общие ограничения по увольнению, установленные Кодексом законов о труде Украины.

Изменение руководителей или состава государственных органов также не может быть основанием для прекращения государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных руководителей, кроме государственных служащих патронатной службы (ст. Закона о госслужбе).

А за государственными служащими, занимавшими должности первой категории не менее трех лет и уволенными в связи с изменением состава органа, где они работали, или окончанием срока полномочий этого органа, сохраняется среднемесячный заработок на период трудоустройства, но не более одного года.

Однако существует отдельная категория должностных лиц, объединяющая политическую и дисциплинарную ответственность перед вышестоящими должностными лицами. К ней, в частности, относятся главы местных государственных администраций, которые несут политическую ответственность перед местным советом, имеющим право выразить недоверие главе местной государственной администрации большинством в две трети голосов от состава соответствующего совета. В то же время главы местных государственных администраций несут дисциплинарную ответственность перед Президентом Украины, который имеет право прекратить полномочия главы местной администрации в случае нарушения им Конституции Украины и законов Украины.

Подытоживая сказанное, отметим: политическая ответственность применяется исключительно с точки зрения политической целесообразности или, напротив, политической нецелесообразности. При принятии решения о принудительной отставке (политическом увольнении), должностные лица, наделенные таким правом согласно закону, имеют право руководствоваться исключительно политической целесообразностью. А лицо, вступающее в политическую должность, должно понимать, что оно не застраховано от увольнения по политическим мотивам.