Возражаем ревизору или Как противостоять неправомерным действиям органов ГКРС
Документы статьи
Закон о ГКРС — Закон Украины «О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине» от 26.01.93 г. № 2939-XII, с изменениями и дополнениями.
Постановление № 550 — Порядок проведения инспектирования государственной контрольно-ревизионной службой, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 20.04.2006 г. № 550.
Положение № 15 — Положение о порядке рассмотрения обращений и организации личного приема граждан в органах контрольно-ревизионной службы, утвержденное приказом ГлавКРУ Украины от 25.02.2000 г. № 15.
Полномочия и обязанности органов ГКРС при проведении ревизий
Чтобы классифицировать решения и действия должностных лиц органов ГКРС как «неправомерные», следует разобраться, что входит в круг прав и обязанностей этих лиц.
Статья 2 Закона о ГКРС определяет, что контроль органов ГКРС реализуется путем проведения:
— государственного финансового аудита;
— проверок государственных закупок;
— инспектирования.
Наиболее распространенной формой проведения проверок является инспектирование, или так называемая ревизия. Об инспектировании подробнее.
Правовые основы инспектирования ГКРС регулирует Порядок № 550. Инспектирование выражается в документальной и фактической проверке определенного комплекса или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений и организаций, предприятий государственного сектора экономики, получателей бюджетных средств (субсидий, дотаций, субвенций, целевого финансирования под государственные и бюджетные программы). Как уже было отмечено, инспектирование проводится в форме традиционного фискального метода — ревизии, которая должна обеспечивать выявление фактов нарушения законодательства, установление виновных должностных и материально ответственных лиц.
Ревизия бывает:
— плановой выездной (предусмотрена в планах органа ГКРС). Проводится не чаще одного раза в календарный год. Начинается не ранее чем через 10 календарных дней после письменного уведомления об этом организации или учреждения. Согласно ст. 11 Закона о ГКРС в уведомлении в обязательном порядке должны быть указаны даты начала и окончания проведения ревизии.
По общему правилу продолжительность плановой выездной ревизии не должна превышать 30 рабочих дней;
— внеплановой выездной (не предусмотрена в планах органа ГКРС). Проводится при наличии обстоятельств, определенных ст. 11 Закона о ГКРС. О проведении такой проверки не сообщается. Продолжительность ревизии не должна превышать 15 рабочих дней.
Обращаем внимание, на то, что продление сроков проведения проверок возможно только по решению суда и на срок, не превышающий: для плановой выездной ревизии — не более 15 дней; для внеплановой выездной ревизии — не более 5 рабочих дней. В отдельных случаях допускается продление сроков проведения плановой выездной ревизии по решению органа ГКРС, в частности, в случае проведения встречных сверок срок может быть продлен до 60 календарных дней.
Проведение ревизий с нарушением вышеуказанных сроков является неправомерным.
Перед началом проверки проверяющие обязаны:
— предоставить под роспись направление (на каждое должностное лицо, участвующее в проверке, и каждого привлеченного специалиста со стороны) и копию решения суда (в случае проведения внеплановой выездной ревизии по решению суда);
— расписаться в журнале проверок при его наличии (факт непредоставления журнала фиксируется в акте ревизии).
В направлении на ревизию должны быть указаны следующие реквизиты: дата его выдачи, название органа ГКРС, цель, вид, основания, дата начала и дата окончания ревизии, должности и фамилии ревизоров, подпись руководителя и печать органа ГКРС.
В копии решения суда должны быть указаны основания для проведения ревизии, даты ее начала и окончания, а в случае проведения ревизии неподконтрольных учреждений — также номер, дата, основания возбуждения уголовного дела и орган, возбудивший такое дело.
Акцентируем внимание: если проверяющие не предоставили направления на проведение ревизии (копию решения суда) или предоставили их с нарушением правил, это дает полное право объекту контроля не допустить их к проведению ревизии. Об этом прямо указано в ст. 11 Закона о ГКРС. Такие действия должностных лиц можно классифицировать как неправомерные. Отказ от подписи в журнале проверок также может послужить основанием для недопуска ревизоров к проверке.
Согласно п. 16 Порядка № 550 в ходе проведения ревизии проверяющие имеют право:
— проверять учредительные, финансовые, бухгалтерские документы, статистическую отчетность, хозяйственные договоры, другие документы, связанные с планированием и проведением финансово-хозяйственной деятельности, ведением бухучета, составлением финансовой отчетности. В случае ведения бухучета электронными средствами проверяющих необходимо обеспечить распечатками соответствующих документов на бумажных носителях;
— при отсутствии надлежащего бухгалтерского учета требовать приведения его в соответствие с нормами действующих нормативно-правовых актов (согласно п. 25 Порядка № 550 на исполнение отводится не более двух месяцев);
— требовать от руководителей ревизуемого объекта проведения инвентаризации денежных сумм, ценных бумаг, бланков строгой отчетности, оборотных и необоротных активов, других материальных и нематериальных ценностей;
— проводить контрольные обмеры выполненных работ, проверять правильность применения норм расходов сырья и материалов, выхода готовой продукции, проводить контрольные анализы готовой продукции и другие аналогичные действия с участием соответствующих специалистов.
В то же время принятие решений и применение финансовых санкций в части выявленных нарушений в сферах налогового законодательства, валютного регулирования, наличного обращения, ценообразования и прочих сферах не входят в компетенцию органов ГКРС. О таких нарушениях должностные лица службы обязаны информировать соответствующие органы, в компетенцию которых входят эти вопросы.
В целом проведение ревизии не должно нарушать нормальный режим работы учреждения, организации (ст. 11 Закона о ГКРС).
Оформление результатов ревизии
Результаты ревизии оформляются актом ревизии. Требования, предъявляемые к акту ревизии, определены пунктами 35 — 44 Порядка № 550. Остановимся на основных требованиях.
Акт ревизии состоит из вступительной части и констатирующей части. Во вступительной части отражаются: основание для проведения ревизии, тема ревизии, основные сведения об объекте контроля, период ревизии, лица, проводившие ревизию и прочее.
Констатирующая часть — самая важная часть акта. В ней отражается информация о результатах ревизии по каждому вопросу ее программы, делаются выводы о наличии или отсутствии нарушений законодательства. Выявленные нарушения должны фиксироваться в акте с обязательными ссылками на нормы законодательных и нормативно-правовых актов, которые нарушены, а также с указанием виновных лиц, допустивших нарушение. В акте ревизии не должно быть субъективных заключений и допущений.
Следует иметь в виду, что по поводу нарушений ревизоры имеют право требовать от работников, причастных к ним, письменные объяснения. Однако работники могут отказаться от предоставления письменных объяснений. Такой факт отказа фиксируется в акте ревизии.
Для подтверждения изложенных в акте нарушений проверяющие могут потребовать заверенные копии документов, свидетельствующие о таких фактах, для приобщения их к материалам ревизии. Отказ предоставить такие документы также фиксируется в акте ревизии. Нужно помнить, что решение об изъятии оригиналов финансово-хозяйственных и бухгалтерских документов принимается исключительно судом (ст. 11 Закона о ГКРС).
После составления акта ревизии следует этап его подписания. Вначале все экземпляры акта подписывает должностное лицо органа ГКРС. После этого в срок не позже чем 5 рабочих дней после окончания ревизии акт передается на объект контроля для ознакомления и подписания. Передача экземпляров акта осуществляется лично под роспись руководителю или главному бухгалтеру, через канцелярию или по почте. От подконтрольного учреждения (организации) акт ревизии подписывается руководителем и главным бухгалтером (лицом, уполномоченным на ведение бухгалтерского учета), а при необходимости — и другими работниками.
Не следует подписывать акт ревизии, если подпись ревизора отсутствует.
На подписание акта ревизии подконтрольному учреждению (организации) отводится 3 рабочих дня.
«С возражениями»
Зачастую выводы ревизоров, изложенные в акте, вызывают несогласие. В этом случае можно воспользоваться возможностью, предусмотренной в п. 40 Порядка № 550, и подписать акт ревизии с возражениями. При этом нужно уложиться все в те же 3 дня. Возражения как таковые в акте указывать не следует. Достаточно перед подписями руководителя, главного бухгалтера (других лиц) сделать запись: «С возражениями» и возвратить акт проверяющим.
Не рекомендуем отказаться от подписи акта вообще, поскольку в этом случае должностными лицами ГКРС будет составлен акт отказа от подписи, а относительно результатов ревизии все равно будут приняты меры по их реализации. Более того, об этом прецеденте будет проинформирован орган управления бюджетной организации (учреждения), а при необходимости — и соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления.
На процедуру обоснования возражений и замечаний учреждению (организации) отводится 5 рабочих дней после возврата акта ревизии органу ГКРС «с возражениями» (п. 42 Порядка № 550). Обоснование необходимо предоставить контролирующему органу в этот срок в письменном виде. В нем рекомендуем указать, по каким фактам, изложенным в акте ревизии, выражается несогласие, отразить причины такого несогласия. Все доводы должны быть подкреплены ссылками на законодательные и нормативно-правовые акты.
Если на протяжении 5 рабочих дней орган ГКРС не получит возражения (замечания), он вправе принять соответствующие меры для реализации результатов ревизии. Решение о рассмотрении возражений (замечаний), поданных с нарушением сроков, принимает руководитель органа службы.
Получив возражения (замечания), контролирующий орган анализирует правильность их обоснования. Согласно п. 43 Порядка № 550 на эту процедуру ему отводится 15 рабочих дней. В этот срок орган ГКРС готовит письменное заключение, которое утверждается руководителем службы или его заместителем. В ходе рассмотрения возражений (замечаний) контролирующий орган может затребовать у подконтрольного учреждения (организации) необходимые документы, а у работников — дополнительные пояснения.
В случае несогласия с письменным заключением органа ГКРС, руководство подконтрольного учреждения (организации) имеет право обжаловать его в вышестоящем органе ГКРС.
Какие решения и действия должностных лиц органов ГКРС подлежат обжалованию
Как уже отмечалось, выразить несогласие с актом ревизии можно еще на этапе его подписания. Такое первичное обжалование акта ревизии определяет Порядок № 550. В случае обжалования других действий должностных лиц следует обратиться к Положению № 15.
Информацию о том, какие же именно действия и решения должностных лиц могут быть обжалованы в органах ГКРС, представим в виде таблицы.
Решения и действия, подлежащие обжалованию в органах ГКРС |
Примеры возможных неправомерных решений и действий должностных лиц органов ГКРС |
Проведение ревизии без установленных законом оснований и/или с нарушением действующего законодательства |
Плановая выездная ревизия проводится без соответствующего уведомления подконтрольного учреждения (организации). Учреждение (организация) получила уведомление позднее чем за 10 дней до начала проведения ревизии. В уведомлении отсутствуют сроки проведения ревизии |
Перед началом проведения плановой выездной ревизии ревизорами не предоставлены направления | |
Проведение внеплановой выездной ревизии без решения суда | |
Продление общих сроков проведения ревизий, предусмотренных законодательством, без решения суда | |
Проведение ревизии предприятия, не являющегося подконтрольным органам ГКРС (проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности не входит в компетенцию органов ГКРС) | |
Действия (бездействие) должностных лиц органов ГКРС при проведении ревизии |
Нарушение нормального режима работы учреждения (организации) из-за отвлечения ее работников от выполнения своих функций в процессе ревизии |
Изъятие оригиналов бухгалтерских документов без соответствующего решения суда | |
Опечатывание кассового помещения и склада сроком более 24 часа* | |
Выводы, изложенные в акте ревизии, не подтверждены документально и/или противоречат (не отвечают) действующему законодательству |
В акте ревизии отражены нарушения без ссылок на законодательные и нормативно-правовые акты |
Ссылки на законодательные и нормативно-правовые акты не соответствуют сути выявленного нарушения | |
В акте ревизии присутствуют субъективные допущения, не подкрепленные документально (в акте не должны употребляться выражения «хищения», «бесхозяйственность» и прочие) | |
Ненадлежаще рассмотрена предыдущая жалоба (заявление, возражение) на решение (бездействие) должностных лиц органов ГКРС |
Аргументы в первичной жалобе в пользу правоты подконтрольной организации, подкрепленные законодательно и документально, не приняты во внимание |
Действия должностных лиц в ходе проведения ревизии, выводы, изложенные в акте ревизии, а также решения, принятые по итогам ревизии, могут быть обжалованы и в судебном порядке. При этом обжалование в судебных органах может производиться независимо от того, были ли обжалованы действия (решения) в органах ГКРС.
Как видим, законодательство предоставляет широкие права по обжалованию неправомерных действий должностных лиц органов ГКРС. В случае необходимости — воспользуйтесь ими!