Реформирование градостроительной деятельности: комментарий закона

Цель принятия Закона № 7418, согласно пояснительной записке к проекту этого Закона, заключается в обеспечении благоприятных условий бизнеса, развития строительной и смежных отраслей путем усовершенствования разрешительных и согласовательных процедур в строительстве, адаптации регуляторной политики Украины к европейским стандартам. Усовершенствование разрешительной системы авторами Закона № 7418 предлагается производить за счет:

— уменьшения количества разрешительных и согласовательных процедур;

— сокращения времени их прохождения;

— внедрения в разрешительной системе в строительстве принципов молчаливого согласия, единого окна и организационного единства;

— осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности без получения документов разрешительного характера на основе декларации соответствия материально-технической базы требованиям законодательства;

— персонификации ответственности субъектов архитектурной деятельности, постепенного перехода от лицензирования архитектурной деятельности к профессиональной аттестации исполнителей отдельных работ;

— дерегулирования хозяйственной деятельности путем передачи части функций из государственного регулирования и контроля самоуправляемым организациям. По мнению чиновников, принятие Закона № 7418 позволит сократить срок прохождения разрешительных процедур в строительстве с 416 до 60 дней, и вместо 93 шагов инвестора в вопросах разрешительных процедур останется 23, из которых только 9 относятся к компетенции инвестора.

О том, насколько реалистичны эти планы, поговорим ниже. Отметим, однако, что изначальную настороженность вызывает уже ставшее привычным за последнее время достаточно формальное отношение к самому процессу создания и принятия Закона. Так, пояснительная записка к проекту Закона № 7418 состоит из трех страниц, в которых не уделяется сколь-нибудь существенного внимания вопросам социально-экономического последствия принятия Закона № 7418, а также анализу международного опыта (что, например, присутствует во внесенном в парламент альтернативном проекте Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» № 7418/1). Общественное обсуждение проекта Закона № 7418 не проводилось, на принятие 80-страничного проекта в первом чтении у парламентариев ушло (согласно данным сайта ВРУ) «целых» десять минут. Кроме того, удивляет и поспешность, с которой создавался проект. На создание настолько объемного документа, призванного в корне изменить правовое регулирование планирования и застройки территорий населенных пунктов, Минрегионстрой как разработчик проекта Закона № 7418 затратил чуть более 20 дней. Хотя во втором чтении «за» проголосовали 296 народных депутатов.

Безусловным позитивом Закона № 7418 является существенное упрощение и ускорение ряда разрешительных процедур. Так, в частности, ч. 6 ст. 29 Закона № 7418 предусматривает, что рассмотрение заявления и предоставление исходных данных или принятие решения об отказе в выдаче исходных данных осуществляются специально уполномоченным органом градостроительства и архитектуры в течение 10 рабочих дней со дня регистрации заявления. До этого срок разработки и согласования градостроительного обоснования, которое содержит градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка, ограничивается трехмесячным сроком (ч. 4 ст. 27 Закона о застройке). Также положительно можно оценить закрепленную в Законе № 7418 норму о том, что исходные данные являются действительными до окончания строительства объекта, а изменения в исходные данные могут вноситься только с согласия заказчика (ч. 10 ст. 29 Закона). Данное положение, не предусматривающее каких-либо временных ограничений в действии исходных данных, позволяет застройщику не волноваться по поводу возможных изменений в исходных данных в процессе застройки и связанных с этим проблем и неудобств. Напомним, что до этого исходные данные объекта являются действующими до окончания строительства, но не менее двух и не более пяти лет (ч. 7 ст. 27 Закона о застройке).

Кроме того, ч. 2 ст. 29 Закона № 7418 устанавливает, что исходные данные должны содержаться в полном объеме в общедоступной градостроительной документации на местном уровне, что также делает соответствующую разрешительную процедуру прозрачней и понятней.

В ряде случаев предусматривается проведение государственной экспертизы проекта строительства (правда, письменные заключения органов пожарной безопасности, земельных ресурсов, охраны культурного наследия и т. д., предусмотренные в ч. 3 ст. 20 Закона № 7418, по сути являются той же экспертизой). К таким случаям относится сооружение на территориях со сложными инженерно-геологическими и техногенными условиями за бюджетные средства, а также объектов IV и V категорий сложности (отнесение объектов к этим категориям и их перечень определяются Кабинетом Министров Украины). До этого, проектная документация подлежала согласованию и утверждению (ст. 28 Закона о застройке).

В целом положительно можно отнестись к вводимому законодателем в Закон институту строительного паспорта. Согласно ст. 27 Закона № 7418 застройка приусадебных, дачных и садовых земельных участков осуществляется на основании строительного паспорта застройки земельного участка (далее — строительный паспорт). Строительный паспорт определяет комплекс градостроительных и архитектурных требований к размещению и строительству индивидуального (усадебного) жилого дома, садового и дачного дома не выше двух этажей (без учета мансардного этажа) с площадью до 300 м², хозяйственных строений и сооружений, гаражей, элементов благоустройства и озеленения земельного участка. Проектирование на основании строительного паспорта осуществляется без получения градостроительных условий и ограничений. Для указанных выше объектов (домов, гаражей, хозпостроек и т. д.) разработка проекта осуществляется исключительно по желанию заказчика. Предоставление строительного паспорта осуществляется специально уполномоченным органом градостроительства и архитектуры на бесплатной основе в течение десяти рабочих дней со дня поступления соответствующего заявления и пакета документов, перечень которых определяется центральным органом исполнительной власти по вопросам строительства, градостроительства и архитектуры. Кроме того, для объектов, строящихся на основании строительного паспорта, введена упрощенная процедура принятия в эксплуатацию (ст. 39 Закона № 7418), а заказчики таких объектов не привлекаются к паевому участию в развитии инфраструктуры населенного пункта (ч. 4 ст. 40 Закона № 7418). Подобное нововведение, очевидно, обусловлено положительными результатами действия Временного порядка № 1035, на основании которого производится принятие в эксплуатацию частных строений, построенных физическими лицами без получения разрешения на проведение строительных работ.

Представляется, что введение строительного паспорта может перевести в правовое русло постройку небольших домов и строений, которые граждане, наталкиваясь на значительные административные трудности в оформлении проектной документации, зачастую производят «самостроем».

Серьезные изменения вносятся Законом № 7418 и в разрешительные процедуры в сфере проведения подготовительных и строительных работ. Так, согласно ст. 34 Закона № 7418 разрешение на проведение строительных работ выдается только в отношении объектов градостроительства, относящихся к IV и V категориям сложности. При этом решение о выдаче такого разрешения (либо отказе в выдаче) принимается в течение 10 дней с момента регистрации заявления заинтересованного лица (в соответствии со ст. 29 Закона о застройке, — в течение месяца). Для строительства объектов I — III категорий сложности необходимо зарегистрировать в соответствующей инспекции государственного архитектурно-строительного контроля (далее — инспекция ГАСК) декларации о начале выполнения строительных работ. Строительство же недвижимости на основании строительного паспорта осуществляется после подачи в инспекцию ГАСК уведомления о начале строительных работ.

Подготовительные работы (кроме вынесения инженерных сетей) заказчик осуществляет после приобретения права на земельный участок с уведомлением инспекции ГАСК. Для выполнения подготовительных работ по вынесению инженерных сетей нужно подать и зарегистрировать в Инспекции ГАСК декларацию о начале проведения подготовительных работ. Подготовительные работы могут также проводиться на основании зарегистрированной декларации о начале выполнения строительных работ либо разрешения на выполнение строительных работ.

Приведенные выше механизмы в значительной мере упрощают и ускоряют процедуры, связанные с началом строительства. Настораживает в этом смысле, правда, обилие различных документов, вводимых Законом № 7418 (уведомление, декларация, разрешение), а также не до конца понятный статус декларации о начале строительных работ. Привязка начала строительства именно к регистрации декларации, в которой (регистрации) может быть отказано, все равно заставляет застройщика ждать соответствующего решения. Кроме того, в отношении данной декларации все равно действует именно разрешительный порядок (инспекция ГАСК вправе отказать в регистрации декларации), что позволяет путем ряда принятия подзаконных актов на уровне самой инспекции нивелировать отличия между декларацией и разрешением на начало проведения строительных работ. Аналогичным образом могут быть сведены на нет и процедуры, упрощающие принятие законченных строительством объектов в эксплуатацию (ст. 39 Закона № 7418).

Концептуально наиболее спорным моментом, который проходит через весь Закон № 7418, является усиление контрольных полномочий Государственной архитектурно-строительной инспекции и ее территориальных подразделений (ст. 41 Закона № 7418). Само по себе системное закрепление полномочий и правового статуса госоргана на законодательном уровне (сейчас предусмотренных в Положении № 1434 и Законе об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства) можно только приветствовать. Однако ряд этих полномочий, по меньшей мере, настораживает.

В первую очередь речь идет о праве должностных лиц инспекции ГАСК на беспрепятственный доступ в места строительства объектов, производства и изготовления материалов, изделий и конструкций (сейчас аналогичное полномочие предусмотрено в ст. 2 Закона об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства, однако в этом случае оно как минимум ограничено существующим порядком проведения проверок Инспекцией ГАСК, а также достаточно размытым и неконкретным понятием строительной индустрии). Данное право, которое ставит инспекцию на одну планку с правоохранительными органами, по нашему мнению, потенциально открывает широкий простор для злоупотреблений в виде, например, проведения бесконечных контрольных мероприятий, парализации строительства объектов. Очевидно также, что под «производство материалов, изделий и конструкций», используемых так или иначе в строительстве, подпадает более чем широкий круг видов хозяйственной деятельности.

Необоснованным и ставящим в заведомо неравное положение субъекта хозяйствования является предлагаемый в Законе № 7418 15-дневный срок на обжалование постановлений Инспекции ГАСК по делу о нарушении требований законодательства в сфере градостроительной деятельности (ст. 6 предлагаемой редакции Закона об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства). Кроме того, Инспекция ГАСК и ее территориальные органы будут освобождены от уплаты госпошлины и затрат на информационно-техническое обеспечение судебного процесса при подаче любых исков в суд (а не только исков о взыскании штрафов).

Не меньшее опасение вызывает полномочие по приостановлению предоставления услуг по водо-, тепло-, газо- и электроснабжению на объекты, не принятые в эксплуатацию. Очевидно, тем самым законодатель пытается бороться с самовольным строительством и эксплуатацией объектов недвижимости, не отвечающих строительным, пожарным, санитарно-эпидемиологическим нормам, которые не были введены в эксплуатацию, но «узаконены» соответствующим решением суда. Однако подобные действия, которые, в частности, могут рассматриваться как ограничение права на собственность и на жилье, во-первых, должны осуществляться, на наш взгляд, по решению суда, а во-вторых, приведут к фактическому невыполнению решений судов о признании права собственности на «самострой», создав ситуацию, при которой лицо, приобретшее недвижимость, не может заключить договоры на поставку электроэнергии, тепла, воды, газа и т. д. Подобные меры опять же создают поле для возможных неправомерных действий со стороны должностных лиц инспекции ГАСК.

Борьба с самовольным строительством вообще в Законе имеет чрезмерно жесткий характер. Так, ст. 38 Закона № 7418 предусматривает, что для сноса объекта самовольного строительства достаточно существенного отклонения от проекта, даже если это отклонение не противоречит общественным интересам и не нарушает прав третьих лиц, тогда как ст. 376 ГК все же связывает решение о перестройке либо сносе объекта с наличием указанных последствий, что представляется более обоснованным. Аналогично выглядит явным «перебором» установление в КоАП штрафа за эксплуатацию индивидуальных (усадебных) жилых домов, садовых, дачных домов в размере (в зависимости от площади дома) от 1 700,00 грн. до 4 250,00 грн. В ситуации, когда граждане зачастую просто не могут оформить свой существующий еще с советских времен «самострой» (или из-за затянутости и проблемности данной процедуры оформления, или из-за еще большей затянутости и проблемности процедуры выделения земельного участка), применение подобных санкций вряд ли является обоснованным.

Достаточно сложно однозначно оценить также новую редакцию Закона об ответственности за правонарушения в сфере градостроительства, предложенную в рамках рассматриваемого законодателем Закона № 7418. Расширение круга ответственных субъектов, увеличение количества правонарушений и размеров ответственности в рамках уже упомянутого значительного усиления полномочий Инспекции ГАСК, а также всем известных проблем деятельности государственных органов в Украине, совсем не обязательно повлечет за собой укрепление законности в строительной сфере.

Закон № 7418 содержит и ряд иных спорных моментов (например, весьма сомнительным в сегодняшних условиях выглядит возможность делегирования полномочий по профессиональной аттестации исполнителей работ (услуг), связанных с созданием объектов архитектуры, саморегулирующимся организациям в этой сфере, как это предлагается закрепить в ст. 17 Закона об архитектурной деятельности).

В целом отметим, что Закон № 7418, безусловно, предусматривает ряд позитивных новаций в сфере градостроительства, введение которых в соответствующее правовое регулирование будет содействовать реализации заявленных целей Закона № 7418. Однако желание законодателя дерегулировать строительную деятельность (помимо того, что вылилось в ряд радикальных и достаточно спорных решений, о которых мы писали выше) достаточно эклектично соединено в Законе № 7418 с усилением властных и контрольных полномочий Инспекции ГАСК.