4307 8

Реєстрація місця проживання: від теорії до практики

19.07.16
Декілька останніх номерів нашого видання були присвячені новому функціоналу, який починаючи з 04.04.16 р. отримали органи місцевого самоврядування1 у зв’язку з прийняттям Закону України від 10.12.15 р. № 888-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг»2. Як виявилося, виконання нових повноважень викликало низку практичних запитань. Про це свідчать листи та телефонні дзвінки, які останнім часом надходять до нашої редакції. Спробуємо відповісти на них.

Автор: Брусенцова Я., юрист-аналітик ВБ «Фактор»

1 Далі за текстом — ОМС.

2 Далі за текстом — Закон № 888.

Не зареєстровано місце проживання — відповідальність

Почнемо із найактуальнішого запитання, яке надійшло до нашої редакції і, як з’ясувалося, яке користується шаленою популярністю серед працівників органів реєстрації, які здійснюють реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання/перебування. Йдеться про документи, які складаються у разі виявлення таким працівником адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 197 Кодексу України про адміністративні правопорушення3.

3 Далі за текстом — КпАП.

Стаття 197. Проживання без паспорта громадянина України або без реєстрації місця проживання

Проживання громадян, зобов’язаних мати паспорт громадянина України, без паспорта громадянина України або за недійсним паспортом громадянина України, а також проживання громадян без реєстрації місця проживання — тягнуть за собою попередження.

Ті самі дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за порушення, передбачені частиною першою цієї статті, —

тягнуть за собою накладення штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Отже, як бачите, чинне законодавство передбачає, в тому числі, адміністративну відповідальність, зокрема, за проживання громадян без реєстрації місця проживання. Причому ст. 197 КпАП визначила перелік видів адміністративного стягнення, які застосовуються до порушника, це:

- попередження;

- штраф.

Попередження як захід адміністративного стягнення виноситься в письмовій формі. У передбачених законом випадках попередження фіксується іншим установленим способом (ст. 26 КпАП).

Штраф є грошовим стягненням, що накладається на громадян, посадових та юридичних осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених цим Кодексом та іншими законами України (ст. 27 КпАП).

Необхідно враховувати: якщо правопорушення (передбачене ст. 197 КпАП) вчинене особою, скажімо так, вперше, до неї має бути застосовано такий вид адміністративного стягнення як попередження. А от якщо до органу реєстрації особа звернеться вдруге (протягом року, коли її вже було притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді попередження за таке ж правопорушення) і буде з’ясовано, що вона знову ж таки проживає без реєстрації місця проживання, тоді на порушника має бути накладено штрафні санкції.

Зауважте: без наявного підтвердження того, що до особи протягом року вже було застосовано попередження, орган, який здійснює реєстрацію місця проживання, не зможе накласти штраф, якщо протягом цього ж року виявить чергове порушення особою вимог ст. 197 КпАП. Воно буде вважатися вчиненим вперше і підпадатиме під санкції, передбачені ч. 1 ст. 197 КпАП. Тому дуже важливо фіксувати кожне виявлене правопорушення. Дата фіксації в таких випадках буде відправною крапкою під час розгляду питання притягнення особи до адміністративної відповідальності в чергові рази за вчинення такого ж порушення.

Нагадаємо, що в п. 23 Правил реєстрації місця проживання, затверджених постановою КМУ від 02.03.16 р. № 207, прямо зазначається: якщо під час подачі документів буде встановлено, що особа звернулася для реєстрації нового місця проживання після спливу 30 календарних днів після зняття з реєстрації попереднього місця проживання або подала для реєстрації місця проживання недійсний паспорт громадянина України, працівник органу реєстрації або центру надання адміністративних послуг складає на неї адміністративний протокол за вчинення правопорушення, визначеного у ст. 197 КпАП.

Громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов’язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання (ст. 6 Закону України від 11.12.03 р. № 1382-IV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні»4).

Як бачите, Закон № 1382 зобов’язує громадян здійснити реєстрацію місця проживання — це норма прямої дії. Особи, винні у порушенні вимог зазначеного Закону, несуть відповідальність згідно із законом (ст. 15 Закону № 1382). У випадку з порушенням положень щодо здійснення реєстрації місця проживання настає, як вже було анонсовано, адміністративна відповідальність.

Постанова замість протоколу

Тепер приділимо увагу процедурі оформлення документів у разі виявлення адміністративного правопорушення. Як вже було зазначено, п. 23 Правил реєстрації місця проживання чітко визначено особу, яка має вчинити певні дії у такій ситуації, — це:

1

працівник органу реєстрації (тобто відповідного виконавчого органу сільської, селищної або міської ради, що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання особи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради)

або

2

працівник центру надання адміністративних послуг

Передбачається, що вказані працівники мають скласти протокол.

В той же час необхідно зважати на певні нюанси, які закріплені в КпАП. Так, зокрема, ч. 1 ст. 258 цього Кодексу визначено випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається. Одним із таких випадків є вчинення правопорушення, передбаченого ст. 197 КпАП (при накладенні адміністративного стягнення у вигляді попередження). Тобто, до наведеного випадку відноситься і ситуація з виявленням правопорушення у формі нездійснення вчасно особою реєстрації місця проживання. Як розумієте, таке правопорушення, щоб підпадати під дію ст. 258 КпАП має бути вчинене вперше.

Що ж пропонує у такій ситуації означена стаття? Частиною 4 ст. 258 КпАП закріплено, що у випадках, передбачених, в тому числі і ч. 1 вказаної статті, уповноваженими органами (посадовими особами) на місці вчинення правопорушення виноситься постанова у справі про адміністративне правопорушення відповідно до вимог ст. 283 цього Кодексу.

Отже, виходить: якщо особою (яка здійснює реєстрацію місця проживання) буде виявлено правопорушення, передбачене ст. 197 КпАП (зокрема, відсутність в документі, який подається заявником відповідної відмітки про реєстрацію місця проживання), яке вчинене особою вперше (а відповідно передбачає такий вид стягнення як попередження), така особа має скласти постанову у справі про адміністративне правопорушення (не протокол).

Щоправда, тут є ще один момент, який не можна оминути.

Частиною 5 ст. 258 КпАП визначено: якщо під час складання постанови у справі про адміністративне правопорушення особаоспорить допущене порушення і адміністративне стягнення, що на неї накладається, то уповноважена посадова особа зобов’язана скласти протокол про адміністративне правопорушення відповідно до вимог ст. 256 цього Кодексу. Цей протокол є додатком до постанови у справі про адміністративне правопорушення.

Увага! Однією умовою для складання постанови, а не протоколу є відсутність оспорень з боку заявника (особи, яка звернулася до органу реєстрації для здійснення реєстрації її місця проживання).

Слід зазначити, що за загальними правилами вчинення адміністративного провадження спочатку уповноваженою на те особою складається протокол про адміністративне правопорушення, потім він передається за належністю до відповідного органу (посадової особи) для його розгляду. Результатом такого розгляду є винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення. Як бачите, у випадку з правопорушеннями, передбаченими ст. 197 КпАП (при накладенні адміністративного стягнення у вигляді попередження), ситуація докорінно інша. Одразу (у разі відсутності оспорень) складається постанова. Такий підхід законодавця, на нашу думку, пояснюється наступним: якщо заявник визнає себе винним у вчиненні правопорушення і готовий одразу понести за нього відповідальність у вигляді попередження, то не має сенсу у застосуванні такої проміжної ланки як складання протоколу (який слугує, в першу чергу, фіксатором факту вчинення адміністративного правопорушення).

Для простоти нижче у таблиці приведемо перелік обов’язкових умов для оформлення постанови:

1

наявне адміністративне правопорушення, передбачене ст. 197 КпАП (заявником не здійснено реєстрацію місця проживання)

2

минуло 30 днів з дня, коли заявником було здійснено зняття з реєстрації за попереднім місцем проживання

3

зазначене адміністративне правопорушення вчинене вперше (тобто відсутні фактичні дані про те, що особа вже притягалася протягом року до адміністративної відповідальності за вчинення такого ж правопорушення)

4

відсутність оспорень з боку заявника

Увага! Постанова у справі про адміністративне правопорушення має бути складена у двох екземплярах, один з яких вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Тепер щодо змісту постанови. Він, як уже було анонсовано, визначений ст. 283 КпАП. Цією нормою визначено, що постанова повинна містити: найменування органу (посадової особи), який виніс постанову, дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; опис обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення; прийняте по справі рішення.

Також нагадаємо, що КпАП передбачає три види постанови у справі про адміністративне правопорушення: про накладення адміністративного стягнення; про застосування заходів впливу, передбачених ст. 241 цього Кодексу; про закриття справи.

Особа, яка виконує повноваження щодо здійснення місця реєстрації, звісно ж, має скласти постанову про накладення адміністративного стягнення, а не якусь іншу.

Чинне законодавство не передбачає спеціальної форми постанови про накладення адміністративного стягнення, які складаються особами виконавчих органів сільської, селищної та міської ради. Тому її доречно розробити самостійно з дотриманням вимог ст. 283 КпАП.

Водночас слід зазначити: станом на сьогодні залишається діючим наказ Міністерства внутрішніх справ України від 28.08.13 р. № 825 «Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення Державною міграційною службою України5». В цьому документі містяться додатки, серед яких в тому числі є постанова про накладення адміністративного стягнення (додаток 2 до Інструкції). На нашу думку, цю форму можна взяти за основу для розроблення власної.

5 Далі за текстом — Інструкція.

Завершуючи розгляд питання, пов’язаного зі складанням постанови замість протоколу, звернемо вашу увагу ще на дещо. Так, якщо ви були уважні, то під час ознайомлення з цим матеріалом, напевно, звернули увагу, що п. 23 Правил реєстрації місця проживання прямо уповноважив працівника органу реєстрації або центру надання адміністративних послуг на складання лише протоколу за вчинення правопорушення, визначеного у ст. 197 КпАП.

Також нагадаємо, що ст. 255 КпАП визначає коло осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення. Зокрема, відповідно до ч. 2 зазначеної статті складати протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 197 КпАП, можуть посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. Знову ж таки, йдеться лише про складання протоколів (а не постанов).

Тобто виходить така собі ситуація: Правила реєстрації місця проживання прямо закріпили за працівниками органів реєстрації право складати протоколи, а тому їх не потрібно уповноважувати на це відповідним рішенням виконавчого комітету, як цього вимагає ст. 255 КпАП. В той же час Правила реєстрації місця проживання не передбачають прямо права для таких працівників складати постанови у справах про адміністративні правопорушення (не встановлено це безпосередньо і КпАП), але таке їх право випливає зі змісту ст. 258 КпАП. Тобто вимальовується цілий ланцюжок правових норм, посилаючись на які, ми можемо говорити про спирання на які дає нам підстави говорити про те, що все ж таки працівник органу реєстрації може складати постанови у справах про адміністративні правопорушення у передбачених КпАП випадках.

Неповнолітні: протокол, а не постанова

Є ще одне питання, яке вимагає додаткового аналізу. Йдеться про адміністративну відповідальність неповнолітніх за вчинення правопорушень, які передбачені ст. 197, 198 КпАП. Зупинимося на правопорушенні, яке полягає у проживанні громадян, зобов’язаних мати паспорт громадянина України, без паспорта громадянина України (ч. 1 ст. 197 КпАП).

Паспорт громадянина України видається територіальними підрозділами Державної міграційної служби України за місцем проживання кожному громадянинові України після досягнення 16-річного віку, а надалі в разі необхідності обмінюється, видається замість утраченого, викраденого або зіпсованого (п. 1.2 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом внутрішніх справ України від 13.04.12 р. № 320).

Нагадаємо: п. 18 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.92 р. № 2503-XII, зокрема, визначено, що для одержання паспорта громадянин має подати документи і фотокартки не пізніш як через місяць після досягнення відповідного віку. Тобто цим документом встановлено строк, протягом якого особа має вчинити певну дію. У разі недотримання цієї норми особа поповнює коло правопорушників, які проживають без паспорта громадянина України, і таким чином підпадає під дію ст. 197 КпАП.

З нормою, яка передбачає означений вид правопорушення, все зрозуміло. В той же час у органів реєстрації, як показала практика, почали виникати запитання щодо виду документа, який вони мають скласти у разі виявлення такого правопорушення, як проживання громадян, зобов’язаних мати паспорт, без паспорта громадянина України. Особливо, якщо таке порушення вчинене неповнолітньою особою.

Як вже зазначалося вище, за загальним правилом КпАП у разі виявлення правопорушення має скластися протокол про адміністративне правопорушення, який потім передається до належного органу, а вже цей орган розглядає всі матеріали адміністративної справи і виносить відповідну постанову.

Але тут знову ж таки згадаємо про ст. 258 КпАП, яка наводить перелік випадків, коли протоколи не складаються, в тому числі і у випадках виявлення правопорушень, які передбачені ст. 197 КпАП (при накладенні адміністративного стягнення у вигляді попередження). Пам’ятаєте, відповідно до положень ст. 258 КпАП, якщо не має оспорень з боку порушника, працівник органу реєстрації складає одразу постанову у справі про адміністративне правопорушення. В цьому випадку працівник органу реєстрації наділяється повноваженнями органу, уповноваженого розглядати адміністративні справи.

Постає запитання: а чи може таку ж постанову скласти працівник відносно неповнолітньої особи?

Нагадаємо, що серед суб’єктів адміністративних правопорушень вирізняються так звані спеціальні суб’єкти, а саме такі, які мають певні особливості щодо вчинення окремих адміністративних правопорушень або не несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах.

До них належать, зокрема, неповнолітні, тобто усі особи у віці до 18 років. Сімейний кодекс України осіб у віці від 14 до 18 років називає неповнолітніми.

В свою чергу, у КпАП законодавець встановлює віком настання адміністративної відповідальності 16 років. Тобто суб’єктом адміністративної відповідальності визнаються саме неповнолітні у віці від 16 до 18 років. Слід зазначити, що у КпАП відсутнє визначення поняття «неповнолітні», але ст. 13 цього Кодексу (яка передбачає відповідальність неповнолітніх), до них, як можна зрозуміти, відносить саме осіб віком від 16 до 18 років.

Відповідальність неповнолітніх, які вчинили адміністративні правопорушення, також має свої особливості. Про це свідчить знову ж таки ст. 13 КпАП, яка визначає, що до неповнолітніх застосовуються заходи впливу, передбачені ст. 241 цього Кодексу. Ця стаття містить визначений перелік заходів впливу, що застосовуються до неповнолітніх та які не є адміністративними стягненнями за своєю суттю. Так, передбачається, що за вчинення адміністративних правопорушень до неповнолітніх віком від 16 до 18 років можуть бути застосовані такі заходи впливу: зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого; попередження; догана або сувора догана; передача неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх замінюють, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективу за їх згодою, а також окремим громадянам на їх прохання.

Особливістю адміністративної відповідальності неповнолітніх доцільно визначити також те, що розгляд справ про адміністративні правопорушення неповнолітніми згідно зі ст. 221 КпАП має здійснюватися лише районними, районними у містах, міськими чи міськрайонними судами (суддями) і тільки за місцем фактичного проживання неповнолітньої особи.

Враховуючи означене, можна говорити про те, працівники органів реєстрації не можуть у разі виявлення правопорушення, вчиненого неповнолітнім, застосувати ст. 258 КпАП та складати щодо нього постанову у справі про адміністративне правопорушення. Тобто, у випадку з неповнолітніми приписи ст. 258 КпАП не застосовуються, а діють загальні правила: складається протокол про адміністративне правопорушення, який потім надсилається до відповідного суду.

Основне обґрунтування такої позиції: орган реєстрації (його працівник) не може у випадку з неповнолітніми підміняти роль судів, як таких, яким підвідомчі справи про адміністративні порушення, вчинені неповнолітніми.

Отже, роль працівників органу реєстрації під час виявлення правопорушення, вчиненого неповнолітнім, зводиться до складання протоколу про адміністративне правопорушення.

Нагадаємо: вимоги до змісту протоколу про адміністративне правопорушення викладені в ст. 256 КпАП. В ній, зокрема, зазначається, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи.

Зазначимо декілька слів щодо відомостей про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності. До протоколу мають заноситись досить докладні відомості про особу неповнолітнього, зокрема: місце навчання (або роботи), наявність самостійного заробітку, інші обставини, що характеризують його особу (наприклад, чи раніше притягався він до відповідальності), вік (у разі відсутності паспорта його можна встановити через залучення до матеріалів справи копії свідоцтва про народження особи)

Крім того, до протоколу доцільно вносити відомості про обох батьків або осіб, що їх замінюють, які однаково відповідають за виховання своєї неповнолітньої дитини. Така інформація буде корисною під час підготовки адміністративної справи для розгляду в суді, оскільки ст. 270 КпАП надається можливість представлення інтересів неповнолітніх в суді їх законними представниками (батьками, усиновителями, опікунами).

Увага! Протокол має бути підписаний особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності.

У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.

Увага! Не слід також забувати, що при складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз’яснюються її права і обов’язки, передбачені ст. 268 КпАП, про що робиться відмітка у протоколі.

Після складення протоколу, він згідно з вимогами ст. 257 КпАП має бути надісланий органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення (у ситуації із неповнолітніми — це відповідний суд)

Наостанок...

Враховуючи велику кількість запитань, які надходять від органів реєстрації та стосуються оформлення документів під час виявлення адміністративних правопорушень, передбачених ст. 197, 198 КпАП, рекомендуємо ОМС розробити локальний документ, який би визначав порядок оформлення, розгляду та обліку матеріалів про адміністративні правопорушення. Такий документ можна затвердити рішенням виконавчого комітету. Саме в ньому доцільно закріпити, зокрема: процедуру оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення (з означенням переліку випадків, коли складається протокол про адміністративне правопорушення); порядок розгляду справ про адміністративне правопорушення та оформлення постанови у справі про адміністративне правопорушення тощо.

До речі, за основу для розроблення такого документа можна взяти все ту ж Інструкцію, якою свого часу керувалася Державна міграційна служба України.

 



Помітили помилку? Виділіть її та натисніть Ctrl+Enter, щоб повідомити нас про це
загрузка...
Коментарі (8)
Олександр
19.07.2016
Дурниця із складанням попереджень адміністраторами ЦНАПів. ЦНАПИ створені допомагати людям, а не “карати’ їх за дрібниці. Але привчати до порядку потрібно.
LEXXX
19.07.2016
Друзі, ну знову назва публікації не відповідає змісту. Знову вводите в оману читачів пропонуючи нерелевантні назви для голосування. Якось не солідно...
Євген LEXXX
19.07.2016
Та я розумію, але ж як виставляти тоді на голосування? Якщо ми преамбули будемо вставляти тоді це пів екрану почне займати, і читати навіть ніхто не буде :(
Яна LEXXX
19.07.2016
Візьмемо до уваги Ваші зауваження. В основу статті було покладено реальні запитання, які постали саме в частині здійснення реєстрації місця проживання.
LEXXX Яна
19.07.2016
Дякую за конструктивну реакцію. Ця публікація мала б у назві мати натяк, що вона для "реєстраторів", а не для "реєсруємих".
Яна LEXXX
22.08.2016
Газета "Місцеве самоврядування" орієнтоване на своїх читачів, якими є представники органів місцевого самоврядування. Матеріали готуюються до видання з метою їх практичного застосування саме оргнанами місцевого самоврядування.
Надія
19.07.2016
Як можна скласти потстанову без протоколу? Це те саме що написати протокол без рішень, або рішення без протоколу. Ми видавали попередження особі в перше на офіційному бланку сільської ради. Чи це помилка?
Яна Надія
19.07.2016
Це вимоги чинного законодавства. В статті, зокрема, з приводу раціональності складати одразу саме постанову, а не протокол, зазначалося.